Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w Gdańsku na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 20 grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia pn.: "B02 – Przebudowa ujścia Wisły" w zakresie: wydłużenie kierownicy wschodniej w ujściu rzeki Wisły o 200 m oraz odbudowa zniszczonej kierownicy wschodniej i zachodniej w ujściu rzeki".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków zarzucając między innymi naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy, polegające na nieprzedstawieniu w zaskarżonej decyzji stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko.
Decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska:
- – w pkt 1 uchylił pkt I.2.7 decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "zaleca się transport materiałów budowlanych do portu w Świbnie drogą wodną (barkami) ze względu na turystyczny charakter miejscowości zlokalizowanych na drodze dojazdowej do Świbna" i w tym zakresie orzekł: "transport elementów i materiałów budowlanych do portu rybackiego w Świbnie należy prowadzić drogą wodną (barkami), w celu ograniczenia negatywnych oddziaływań transportu kołowego na zabytki, w szczególności historyczną zabudowę znajdującą się wzdłuż dróg dojazdowych do portu, oraz ze względu na turystyczny charakter miejscowości zlokalizowanych na drodze dojazdowej do Świbna";
- – w pkt 2 uchylił treść pkt III decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w brzmieniu: "stwierdzić konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przepisy art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przewidują możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania" i w tym zakresie orzekł: "nie stwierdzić konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których przepisy art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przewidują możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania";
- – w pkt 3 w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano między innymi, że treść art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. należy odczytywać w taki sposób, że obliguje on organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do przedstawienia w uzasadnieniu tej decyzji stanowiska w powyższej sprawie, bez względu na fakt, czy organ ten uzna zasadność nałożenia tego obowiązku czy nie. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej I instancji zastosował się do przepisów art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i e/ ustawy, odnosząc się w punktach 1.4 i 1.5 zaskarżonej decyzji do wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom poważnych awarii przemysłowych oraz w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko, pomimo że w przypadku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nakładanie takich wymogów nie było zasadne. Zdaniem organu odwoławczego, brak stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sprawie wydania decyzji "budowlanej" nie wpłynął w żaden sposób na wydane rozstrzygnięcie, gdyż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga nakładania obowiązku takiej oceny.
Organ podkreślił, że dane na temat inwestycji, posiadane na etapie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwalały wystarczająco ocenić jej oddziaływanie na środowisko, a ponadto nie istnieje możliwość powiązania przedmiotowej inwestycji z innymi przedsięwzięciami i tym samym kumulowania się oddziaływań. Wskazał także, że możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody, została dogłębnie przeanalizowana i wykluczono możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszarów Natura 2000.
Skargę na powyższą decyzję wniosło skarżące stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś."
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygniecie organu I instancji wydano z uchybieniem art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uwzględniając treść art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wolą prawodawcy było w każdym przypadku orzekanie w sentencji, czy jest konieczne ponowne przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko, gdy w postępowaniu będą wydawane jeszcze decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy. Pogląd ten podzielił również organ odwoławczy. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, przyczyny, dla których ponowne przeprowadzenie procedury oceny, gdy chodzi o przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie konieczne, czyniąc zadość wskazanemu wymaganiu.
W ocenie Sądu I instancji, ponowne przytaczanie argumentacji organu nie byłoby zasadne. Jest ona spójna i logiczna oraz, co do istoty nie została zakwestionowana na etapie wniesienia skargi. Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny powinno znaleźć się w sentencji orzeczenia, dostrzeżoną wadę powinien wyeliminować organ odwoławczy poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej także w tym zakresie. Nie czyniąc temu zadość uchybiono przepisowi postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym zasada formalizmu ma ograniczoną wagę, a przy tym przyjmuje się, że nie ma pierwszorzędnego znaczenia okoliczność, czy określone stanowisko organu zostało zawarte w części wyodrębnionej jako sentencja orzeczenia czy też w jego uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie wraz z jego uzasadnieniem jest bowiem traktowane jako niepodzielna całość.
Kluczowe znaczenie ma odkodowanie jego treści w danej sprawie w ramach kompetencji organu, natomiast nie ma przesądzającego znaczenia, czy stanowisko organu znalazło wyraz stricte w części orzeczenia wyodrębnionej jako jego sentencja.
Wobec powyższych uwarunkowań formalnych, mając na uwadze zajęcie przez organ odwoławczy jednoznacznego stanowiska w kwestii potrzeby przeprowadzenia ponownej procedury oceny i to, że w jego świetle nie było to konieczne, w ocenie Sądu I instancji uchybienie przepisom prawa materialnego (w zakresie niezbędnych elementów decyzji) nie miało wpływu na wynik sprawy. Pominięcie elementu decyzji skutkowało brakiem nałożenia odnośnego obowiązku a jednocześnie było to merytorycznie uzasadnione.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest trafny zarzut, jakoby organ administracji tezę o braku potrzeby przeprowadzenia ponownej procedury oceny wywiódł wyłącznie z tego, że stowarzyszenie nie zakwestionowało takiego stanowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w związku z art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 107 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji obarczona była istotnymi uchybieniami. Polegały one na tym, że w sentencji decyzji organu I instancji nie znalazło się stanowisko tego organu dotyczące konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a organ II instancji rozpoznając odwołanie skarżącego w zakresie tego zarzutu, podzielił stanowisko strony stwierdzając, że wada ta faktycznie miała miejsce, ale nie stwierdził konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w tym zakresie i orzeczenia, co do istoty sprawy, gdyż w ocenie organu II instancji brak ten nie wpłynął na treść decyzji organu I instancji.
Po drugie, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wyrok Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczny. Sąd I instancji wskazuje bowiem na to, że przepis art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy wymaga, aby w każdym przypadku w sentencji decyzji znalazło się stanowisko w przedmiocie konieczności ponownego przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko, a jednocześnie stwierdził, że jest to wymóg formalny, niemający pierwszorzędnego znaczenia a kluczowe znaczenie ma "odkodowanie" treści stanowiska organu z decyzji jako całości. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżony wyrok narusza przepis art. 107 k.p.a., bowiem sankcjonuje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z podstawowym przepisem dotyczącymi formy decyzji administracyjnej i funkcji jej poszczególnych elementów.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Po drugie, należy stwierdzić, że organ I instancji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia nie zawarł w osnowie tej decyzji ustawowego elementu decyzji środowiskowej, który nakłada art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Także organ odwoławczy nie stwierdził uchybienia w tym zakresie w świetle dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe stanowisko poparł Sąd I instancji, stwierdzając, że uchybienie powyższemu obowiązkowi nie nastąpiło w stopniu, w którym naruszenie tych przepisów prawa materialnego miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a.), gdyż z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i stanowiska organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu jego decyzji ostatecznej jednoznacznie wynika, że brak jest potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.
Jest to jednak błędne stanowisko. Osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji powinno bowiem być zawsze spójne z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym, a nie tylko z powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu I instancji dotyczy bowiem z jednej strony ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, a z drugiej strony czy następnie nie nastąpił błąd w subsumcji. W tym ostatnim przypadku chodzi o to, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego. W tej sprawie tego obowiązku Sąd I instancji prawidłowo nie zrealizował. Wynika to z tego, że przepis art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 82 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. jednoznacznie stanowi, że właściwy organ przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia w istocie ponownej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa wart. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dlatego też przedstawienie powyższego stanowiska w tym zakresie tylko w uzasadnieniu prawnym i faktycznym bez zawarcia tego stanowiska w osnowie decyzji narusza nie tylko art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r., lecz także art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ tejże ustawy.
Ten ostatni przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że uzasadnienie decyzji środowiskowej, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a. musi także zawierać uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r., którego jednak w tej sprawie brak jest w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji środowiskowej. Oznacza to więc, że uzasadnienie prawne i faktyczne tej decyzji środowiskowej zawiera m.in. odniesienie do treści elementu rozstrzygnięcia tej decyzji, którego w istocie jest brak. Natomiast rozstrzygnięcie decyzji w świetle art. 107 § 1 k.p.a. musi być sformułowane tak żeby wynikało z niego w sposób, który nie budzi żadnych wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone.
Ponadto rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (wyrok NSA z dnia 15 maja 1996 r. sygn. akt III SA 663/95) czy też wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1478/96). Jest to także istotne w przypadku rozbieżności między rozstrzygnięciem (osnową) a uzasadnieniem decyzji, co wystąpiło w przedmiotowej decyzji środowiskowej. Dlatego też naruszające dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, że obowiązek z art. 82 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. w przedmiocie przedstawienia stanowiska co do konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, można w istocie "odkodować" z treści stanowiska organu zawartego w decyzji środowiskowej jako całości (sentencja + uzasadnienie).
Należy także dodatkowo podkreślić, że ta część elementu rozstrzygnięcia decyzji musi być także prawidłowo z jednej strony wyodrębniona, a z drugiej strony powiązana z pozostałymi elementami rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej tak żeby strona mogła zaskarżyć tę decyzję tylko np. w tej części, a nie tylko w całości.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.