Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i W. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 lipca 2010r. J. B. oraz W. W. wnieśli o wydanie decyzji wyłączającej z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na nieruchomości przy ul. R. w Warszawie, której wnioskodawcy są współużytkownikami wieczystymi. Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odmawiał wydania żądanej decyzji, jednakże rozstrzygnięcia te były następnie uchylane przez organ odwoławczy odpowiednio decyzjami z dnia [...] października 2010 r. i [...] maja 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wyłączania z użytkowania ww. budynku, zaś organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] maja 2012 r., ale obie ww. decyzje uchylił wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1761/12).
Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. R. w Warszawie. Zdaniem organu nie stwierdzono, aby budynek groził zawaleniem.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania J. B. oraz W. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ odwoławczy, zły stan przedmiotowego budynku jest konsekwencją zaniechania prac konserwatorskich i remontowych, ale jego nieodpowiedni stan techniczny nie uzasadnia opróżnienia budynku dla usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co potwierdza sporządzona w sprawie ekspertyza budynku.
Skargę na powyższą decyzję złożyli J. B. i W. W., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zarzucając im naruszenie art. 68 Prawa budowlanego, § 140 i następnych oraz § 203, § 204 i § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 i art. 105 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę uznał ją za niezasadną. Wskazując na wynikające z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązki właściciela obiektu budowlanego oraz odpowiadające im obowiązki organu z art. 68 tej ustawy, Sąd wymienił przypadki, gdy stwierdzane jest opróżnienie w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, którego stan techniczny stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, a którego konsekwencją może być zawalenie się całego lub części budynku.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie poza sporem pozostaje fakt wykorzystywania budynku dla celów mieszkalnych. Jego stan techniczny ustalono na podstawie oględzin dokonanych w dniu 13 grudnia 2013 r. Zdaniem Sądu, oględziny zostały przeprowadzone w sposób szczegółowy przez osoby posiadające fachową wiedzę z zakresu budownictwa i prawa budowlanego, a treść protokołu potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że stan budynku nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co oznacza, że nie grozi zawaleniem. Organy uwzględniły przy tym treść złożonej przez skarżących ekspertyzy, wypełniając obowiązek nałożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1761/12). Powyższa ekspertyza nie zawiera jednak wniosków wskazujących na realną groźbę zawalenia, a tym samym skarżący nie mogą skutecznie podważać dokonanej przez organ oceny stanu technicznego budynku.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stan techniczny budynku niewątpliwie jest zły, ale nie grozi zawaleniem. Nie uzasadnia także interwencji organu w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, które organ winien dokonać na podstawie wcześniej przeprowadzonych oględzin. Tymczasem organy uznały, że stan budynku niewątpliwie poprawi wykonanie przez właścicieli obowiązków nałożonych na nich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 20 listopada 2008 r. w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W kontekście całego materiału dowodowego nie można uznać, że wnioski organu co do zagrożenia bezpośrednim zawaleniem całego obiektu są arbitralne i nieuzasadnione, a w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, która wymagałaby nałożenie obowiązków na podstawie art. 68 Prawa budowlanego.
W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie był zasadny również zarzut braku uwzględnienia przedłożonej do akt ekspertyzy oraz wysnucie z niej błędnych wniosków.
Z powyższych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. B. i W. W., zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń, jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa, pominięcia przy tym treści ekspertyzy sporządzonej przez doc. dr inż. M. L. z Instytutu [...] uzupełnionej opracowaniem tego Instytutu z 13 grudnia 2010 r. oraz zaniechania obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym z uwzględnieniem powyższej ekspertyzy, czy budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. R. w Warszawie spełnia normy bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania, wymogi przeciwpożarowe, warunki higieniczne i zdrowotne, a tym samym, że czy spełnione są przesłanki do wyłączenia ww. budynku z użytkowania wskazane w art. 68 Prawa budowlanego oraz w § 140, § 203, § 204, § 307 i in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- b. art. 134 P.p.s.a, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w przedstawieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu jego orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności nie odniesienie się do ekspertyzy sporządzonej przez doc. dr inż. M. L. z Instytutu [...] uzupełnionej opracowaniem tego Instytutu z 13 grudnia 2010 r. oraz wniosków z niej wypływających, jak i brak własnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez ograniczenie się do wiernego zacytowania stanowiska organu w zaskarżonej decyzji i lakonicznego uznania go za prawidłowe;
- II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 68 Prawa budowlanego oraz § 140, § 203, § 204, § 307 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowego ich zastosowania przez orzekające organy, w sytuacji gdy nieprawidłowo ustalony i oceniony stan faktyczny nie pozwalał na dokonanie ich subsumcji w niniejszej sprawie w sposób przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji i zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że podstawowy problem eksponowany w niniejszej kasacji dotyczył nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające w sprawie organy ekspertyzy sporządzonej przez doc. dr hab. inż. M. L. (oraz dr inż. P. S. z Instytutu [...]), załączonej do wniosku o wyłączenie przedmiotowego budynku z użytkowania. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania stwierdza się wprost, że "pominięto" ustalenia ekspertyzy albo, że "nie odniesiono się" do niej. Z tak przedstawionymi twierdzeniami nie sposób się jednak zgodzić, bowiem zarówno organ I i II instancji, jak i Sąd pierwszej instancji ją uwzględniły.
Trafnie przy tym podkreślono w zaskarżonym wyroku, że obowiązek oceny ustaleń tejże ekspertyzy został nałożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1761/12) i jak wynika z treści obu kontrolowanych decyzji został on wykonany. Na jej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że budynek nie grozi zawaleniem, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał na brak w treści opinii takiej konkluzji i zawarcie w niej wskazania o konieczności przeprowadzenia kompleksowego remontu. Ustalenia te powtórzył Sąd pierwszej instancji. Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut I b) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 68 Prawa budowlanego oraz § 140, § 203, § 204, "§307 i n." rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – zarzut I a – okazały się być bezzasadne.
Odnośnie tych ostatnich przepisów, powtórzonych także w zarzucie naruszenia prawa materialnego, zauważyć trzeba, że nie był kwestionowany w sprawie zły stan techniczny budynku, ale niespełnienie podstawowej przesłanki koniecznej do wydania decyzji nakazującej wyłączenie budynku z użytkowania, tj. bezpośredniej groźby jego zawalania się (art. 68 Prawa budowlanego). Wskazywanie zatem na przepisy ww. rozporządzenia regulujące takie kwestie jak: przewody (kanały) kominowe w budynku (§ 140), projektowanie i wykonania budynków i urządzeń z nim związanych (§ 203), stany graniczne konstrukcji budynków (§ 204), czy obciążenia w budynku produkcyjnym i magazynowym albo nie nawiązuje do charakteru przedmiotowego budynku (jak ten ostatni), albo w żaden sposób nie przesądza o wystąpieniu groźby zawalenia się budynku. Ta groźba, na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego, została wykluczona. Podkreślić też trzeba, że w ekspertyzie zamieszczono zalecenia co do kierunku przyszłego remontu, a zawarcie konkluzji, że "bardziej racjonalne wydaje się wyłączenie budynku z użytkowania" ze względu na kosztowność remontu pozostaje bez wpływu na art. 68 Prawa budowlanego, który odnosi się do możliwości technicznej zawalenia budynku, a nie ekonomicznej racjonalności remontu budynku czy czynienia na tenże obiekt nakładów. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 68 Prawa budowlanego oraz § 140, § 203, § 204 i § 307 ww. rozporządzenia (zarzut II).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.