Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 404/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. Ż. "[...]" w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Na wniosek "[...]" S. G., organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym, na działkach położonych w S., oznaczonych nr ewid. [...] i [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. Ż. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w S. Strona skarżąca podniosła, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszono szereg przepisów proceduralnych, nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego oraz nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu obywateli-osób mieszkających lub prowadzących działalność gospodarczą w sferze oddziaływania planowanej inwestycji, przez co naruszono bezpośrednio słuszny interes odwołujących.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że właściciele, a także użytkownicy wieczyści, na które ze względu na ich położenie, planowana inwestycja może oddziaływać, są stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący był właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem organu z faktu, że siedziba firmy skarżącego położona jest przy ul. [...], nie wpływają uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady postępowania w sposób prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i wydanie decyzji całkowicie nieodpowiadającej prawu;
- - art. 10, 28 i 29 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jako osobie mającej interes prawny w rozstrzygnięciu, w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dotyczących działek ewid. [...] i [...] w S. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego interes prawny w niniejszej sprawie wynika z konieczności ochrony przysługującego mu prawa posiadania nieruchomości, znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co wiąże się z szerokim spectrum oddziaływania obejmującym takie czynniki jak: hałas, zanieczyszczenie środowiska, utrudnienia w ruchu drogowym, czy znaczne zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości położonej niemal vis a vis (po drugiej stronie ulicy) handlowego obiektu wielkopowierzchniowego. Skarżący podnosi, że chociaż nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynie posiadaczem działki przy ul. [...], prowadzącym na niej stale działalność gospodarczą, to okoliczność ta nie wyłącza go z kręgu podmiotów będących stronami w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaaprobował stanowisko organu, że z samego faktu posiadania przez skarżącego działki, nie można wywieść jego interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w pobliżu tej działki. Powyższa okoliczność świadczy wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadne jest również twierdzenie strony skarżącej, że za źródło interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być uznany art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten gwarantuje bowiem ochronę przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie każdemu, ale jedynie tym osobom, które mają w tym interes prawny. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada interesu prawnego.
W skardze kasacyjnej G. Ż. "[...]" w S. zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono Sądowi pierwszej instancji:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- - art. 45 Konstytucji - poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd,
- - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady postępowania w sposób prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i wydanie decyzji całkowicie nieodpowiadającej prawu;
art. 10, art. 28 i art. 29 k.p.a. - poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jako osobie mającej interes prawny w rozstrzygnięciu, w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dot. działek ewid. [...] i [...] w S. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi wskazano, że jakkolwiek skarżący nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynie użytkownikiem działki przy ul. [...] w S., prowadzącym na niej stale działalność gospodarczą i dokonującym nakładów inwestycyjnych na nią, to okoliczność ta nie wyłącza skarżącego z kręgu podmiotów będących stroną postępowania. W myśl, bowiem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jednym z elementów decyzji o warunkach zabudowy jest określenie także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 61 § 1 ustawy). Nawet osoba trzecia, nie będąca wnioskodawcą, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób.
Stwierdzenia powyższego nie wyklucza art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, a informację takiej treści obligatoryjnie zamieszcza się w wydanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 6 ust. 2 pkt 2, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) i art. 28 k.p.a., art.2których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei według art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
- 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
- 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Aby móc być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i sprzeciwiać się skutecznie przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów, trzeba dysponować własnym interesem prawnym.
W judykaturze nie jest kwestionowane, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, w stosunku do terenu planowanej inwestycji, ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1801/10, LEX nr 1152053). Przymiot strony posiadają zatem właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, choć nie jest to regułą. Może się również zdarzyć, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie również uznany właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Chodzi o zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje danemu podmiotowi jakieś prawo.
W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z samego faktu posiadania przez skarżącego działki, nie można wywieść jego interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w pobliżu tej działki. Skarżący nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a jedynie użytkownikiem działki, prowadzącym na niej działalność gospodarczą. Świadczy to wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego.
Chybiony jest zarzut i argumentacja skargi, że interes prawny skarżącego wywieść można z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżącego, nie przyznaje mu bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Statuuje on ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis gwarantuje ochronę przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie każdemu, ale jedynie tym osobom, które mają w tym interes prawny.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jak podniesiono wyżej, skarżący nie posiada interesu prawnego, dlatego nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym, na działkach położonych w S., oznaczonych nr ewid. [...] i [...]. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wbrew zarzutom skargi w sprawie też nie uchybiono zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej tj. art. 8 k.p.a. Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. W sprawie będącej przedmiotem osądu zasada ta była respektowana.
Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiący, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Skarżący argumentuje, że w państwie prawa prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz także materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Naruszenie prawa do sądu przejawia się też w pozbawieniu tzw. prawa do wysłuchania. W niniejszym przypadku, skarżący zarzuca, że tego prawa został pozbawiony.
Zasada dostępu jednostki do sądu w celu umożliwienia jej obrony interesów przed niezawisłym i bezstronnym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentów państwa prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie został pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu, o czym świadczy choćby fakt wniesienia skargi na decyzję ostateczną, celem poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Sprawę rozpoznawał właściwy sąd administracyjny zgodnie z procedurą określoną w P.p.s.a.. W jawnym postępowaniu Sąd wysłuchał wniosków i zarzutów skarżącego i po zamknięciu rozprawy wydał wyrok.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.