Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 102/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na wniosek B. O., reprezentującej W. H., w dniu 28 maja 2014 r. PINB przeprowadził oględziny budynków usytuowanych przy ul. D.w J. W trakcie oględzin ustalono m.in., że budynek mieszkalny był wybudowany przed 1977 r., w latach 1979 - 81 został rozbudowany poprzez nadbudowę piętra, na podstawie pozwolenia Nr [....] z dnia [...].05.1979 nr [...]. W roku 1983, bez wymaganego prawem zezwolenia, do budynku mieszkalnego został dobudowany garaż.
PINB początkowo umorzył postępowanie w sprawie zgodności obiektu z przepisami prawa budowlanego (decyzja PINB z [...] października 2014 r.), a następnie, po uchyleniu przez ŚWINB, decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z 1974r. pr. bud., nakazał E. M.oraz W. H. doprowadzenie budynku mieszkalnego oraz dobudowanego do niego garażu do stanu zgodności z przepisami.
ŚWINB decyzją z [...] stycznia 216 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu, w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien był rozważyć wszczęcie dwóch odrębnych od siebie postępowań. Jedno - naprawcze, prowadzone w trybie art. 37- 42 ustawy z 1974 r. pr. bud., w stosunku do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Drugie - także naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1, 2 lub 3 ustawy z 1994 r. pr. bud., w stosunku do przedmiotowego budynku, który został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1979 r.
Po rozdzieleniu postępowań naprawczych, PINB decyzją z [...] kwietnia 2016r. znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nakazał E. M.j wykonanie, w terminie do 29 lipca 2016r., następujących robót:
- - zlikwidowanie nieprawidłowej kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kotłowni i wykorzystanie przewodu-do wentylacji łazienki na parterze;
- - zdemontowanie nieużywanego kotła gazowego i trwałe zaślepienie przewodu spalinowego oraz wykorzystanie wolnego przewodu na wentylację kotłowni;
- - wypięcie przewodu okapu w kuchni na piętrze i wykonanie oddzielnego wyprowadzenia ponad dach;
- - wykonanie przewodów wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach ustępów i wyprowadzenie ponad dach.
Kolejną decyzją z tej samej daty i o takim samym numerze, PINB działając w trybie art. 40 pr. bud. z 1974 r., nakazał E. M. wykonanie, w terminie do 29 lipca 2016r., robót w postaci zabezpieczenia odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowania rysy w garażu wraz z poddaniem jej obserwacji przez okres 1 roku.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. E. M. poinformowała o wykonaniu obowiązków nałożonych powyższymi decyzjami, co potwierdziły oględziny przeprowadzone przez PINB w dniu 12 października 2016 r. W trakcie oględzin ustalono także, że garaż jest traktowany obecnie jako pomieszczenie gospodarcze. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 15 października 2016 r., autorstwa mgr inż. Ł. S. Zgodnie z jego treścią zalecenia dotyczące wykonania prac doprowadzających budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami, zawarte w opinii technicznej z września 2015 r., zostały zrealizowane.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud., stwierdził wykonanie przez E. M. obowiązków określonych w decyzji z [..] kwietnia 2016 r. Natomiast odrębną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. PINB, działając na podstawie art. 42 ust. 3 pr. bud. z 1974 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego.
Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. B. O., działając w imieniu W. H., złożyła odwołanie od decyzji PINB z [...] października 2016 r. podnosząc zarzuty:
1/ naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego,, skutkujące brakiem właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m.in. w kwestii:
- - zgodności z przepisami prawa usytuowania okien w łazience budynku mieszkalnego, położonego na ww. nieruchomości oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego dachu na tym budynku w tym czy prace podjęte przez E. M. w 2003 r. w związku ze zmianą pokrycia dachu wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną;
- - oceny czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1979 r. (względnie z 1959 r.) mają charakter odstępstw "istotnych" czy też nieistotnych;
- - ustalenia czy pozwolenia na budowę z [...] marca 1959 r. zatwierdzało projekt budowlany, czy też budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, w części dotyczącej jego parteru, była zwolniona z obowiązku przedstawienia projektu budowlanego;
2/ naruszenie art. 138 § 2 k.p.a, poprzez niewzięcie pod uwagę przez organ wytycznych zawartych w decyzji ŚWINB z dnia [...] stycznia 2016 r.;
3/ naruszenie art. 103 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskutek niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
4/ naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.
Organ nadzoru budowlanego II instancji wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. co prawda uchylił rozstrzygnięcie PINB, jednakowoż tylko ze względu na omyłkę w nazwisku adresata (zamiast "M." w decyzji pierwszoinstancyjnej figuruje "M."). Natomiast podzielił stanowisko organu I instancji co do zaistnienia podstaw do stwierdzenia wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 pr. bud. W uzasadnieniu wskazał, że działając w trybie naprawczym PINB ostateczną decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r., na mocy art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. nałożył na E. M. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. D.do stanu zgodnego z przepisami. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 lub 2 pr. bud., niezależnie od podjętych rozstrzygnięć, w jednym lub drugim przypadku oznacza zakończenie postępowania naprawczego i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia.
Natomiast nie można w odwołaniu podnosić zarzutów w stosunku do poprzedzającej ją decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b., od której również służyły środki zaskarżenia. Poza tym, w dacie w której wydawana jest decyzja na podstawie art.
- 51. ust. 3 pr. bud., rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma charakter ostateczny i ewentualne jego wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że nie budzi wątpliwości, że obowiązki wynikające z decyzji PINB z [..]. kwietnia 2016 r. zostały, przez zobowiązaną E. M., wykonane. Nie kwestionuje tego nawet pełnomocnik skarżącej. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud. oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji.
Nie można w odwołaniu podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia. Poza tym, w dacie, w której zostaje podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych. W ocenie Sądu I instancji, nie mogło być także skuteczne podnoszenie w skardze na rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 p.b. zarzutów w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ze względu na zakres orzekania sądu wyznaczony art. 135 p.p.s.a. Tylko w razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej sąd może na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji.
W ocenie Sądu I instancji nie znalazły uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze tj. zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b., ale postępowania skutkującego podjęciem tejże decyzji. Podobnie zarzut niewzięcia pod uwagę przez PINB wytycznych zawartych w decyzji ŚWINB z dnia [...] stycznia 2016 r., dotyczy także postępowania prowadzonego w ramach art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b., a uzasadnienie kontrolowanej decyzji odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 10 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W.H. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1) art. 1 p.p.s.a, art. 3 §1 p.p.s.a, w zw. z art. 141§ 4 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów;
- 2) art. 1 p.p.s.a, w zw. z art. 145 §1 pkt, 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a, w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności zaniechanie podjęcia czynności celem ustalenia zasadności zgłaszanych przez odwołującą zarzutów co do zgodności z przepisami prawa usytuowania okien w łazience budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] i [...] oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego dachu ww. budynku mieszkalnego, w tym czy prace podjęte przez p. E. M. w 20G3r. w związku ze zmianą pokrycia dachu wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną;
- 3) art 1 p.p.s.a, art. 3 §1 p.p.s.a, w zw. z art. 141§4 p.p.s.a, poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 oraz art. 10 k p.a.;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego tj:
- 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 4 p.b. poprzez nieustalenia czy podmiot będący stroną postępowania naprawczego oraz stroną decyzji legalizacyjnej dysponuje nieruchomością na cele budowlane;
- 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzje wydane przez organ na podstawie art. 51 p.b. mają samodzielny byt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia.
Nadto zgodnie z art.182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna choć oparta na obydwóch podstawach prawnych okazała się nieusprawiedliwiona.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 p.p.s.a, art. 3 §1 p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie wyroku jest wyczerpujące i kompletne, całkowicie zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony. Podobnie zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 10 k.p.a. okazał się niezasadny. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje poczynienie ustaleń faktycznych sprawy. Ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do wyłącznych kompetencji organów administracji publicznej, nie zaś sądu administracyjnego, którego kompetencja obejmuje wyłącznie kontrolę legalności ustaleń poczynionych przez organ, nie zaś zastępowanie organu w dokonaniu tych ustaleń.
Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a), zaś w niniejszej sprawie sąd odniósł się do zarzutów skargi w sposób przystający do istotnych ustaleń stanu faktycznego. Ponadto zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 10 k.p.a. nie dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b., ale postępowania skutkującego podjęciem tejże decyzji.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 4 p.b. poprzez nieustalenie czy podmiot będący stroną postępowania naprawczego oraz stroną decyzji legalizacyjnej dysponuje nieruchomością na cele budowlane; jak również art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię również okazały się niezasadne bowiem dotyczą decyzji nakładającej wykonanie określonych obowiązków na inwestora. Nie można zatem na obecnym etapie podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia. Poza tym, w dacie, w której została podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 p.b.(będąca przedmiotem kontroli), decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. była już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie było możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych.
Nie mogą więc być skutecznie podnoszone zarzuty w stosunku do rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 p.b., a faktycznie odnoszące się do decyzji wydanej na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Należy przypomnieć, że wykonanie obowiązku przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art.51 ust.1 pkt 2 p.b., nakładającej ten określony obowiązek, obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art.51 ust.3 pkt 1 p.b. czyli do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Decyzja wydawana na tej podstawie, nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 p.b. i takiej sytuacji dotyczyło przedmiotowe postępowanie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.