Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. II SA/Gl 886/18 oddalił skargę T.M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z 14 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...] wniósł o zbadanie prawidłowości odprowadzania wód opadowych z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], będących własnością T. M. i A. M., na działkę o numerze ewidencyjnym [...] w [...], w tym przede wszystkim z budynku mieszkalnego i studzienki chłonnej. W dniu 14 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) przeprowadził kontrolę nieruchomości, w wyniku której ustalił, że na działce nr ew. [...] jest budynek letniskowy, z dachu którego wody opadowe odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych do drenażu wokół budynku, następnie woda opadowa kierowana jest do studzienki chłonnej (około 1,5-2 m). Do studzienki doprowadzone są trzy rury drenarskie, którymi odprowadzana jest woda z terenu przedmiotowej działki. Studzienka ma także rurę odpływową, skierowaną w stronę niżej położonej działki nr ew. [...] stanowiącej własność B. G..
Pełnomocnik skarżących – D. M. i B. G. oświadczyli zgodnie, że wody opadowe z nieruchomości T. M. i A. M. odprowadzane były tą rurą na działkę numer [...]. Następnie D. M. oświadczył, że wylot rury przed działką numer [...] został trwale zapiankowany i zabetonowany. Organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że z terenu gruntu w okolicach wylotu rury sączy się nadal woda na działkę numer [...]. Teren jest ukształtowany w ten sposób, że bardzo mocno spada w kierunku działki numer [...] i [...], tj. w kierunku południowo-wschodnim. W związku z dużym nachyleniem terenu, w ocenie organu I instancji wody opadowe spływają w naturalny sposób w stronę południowo-wschodnią. W piśmie z 9 października 2017r. B. G. domagał się jednak likwidacji przedmiotowej rury odpływowej oraz wykopanego rowu, którym woda z rury płynie w głąb jego działki. Do pisma dołączony był film dvd obrazujący przepływ wody po działce B. G. po okresie opadów deszczu w dniu 23 września 2017 roku, dokumentacja fotograficzna oraz mapa orientacyjna.
W dniu 24 października 2017r. organ pierwszej instancji przeprowadził kolejne oględziny, w wyniku których ustalił, że część rury odprowadzającej wody opadowe ze studni chłonnej została usunięta. Obecnie wody opadowe z działek numer [...] i [...] odprowadzane są na teren nieutwardzony inwestora oraz do studzienek chłonnych. Fakt rozbiórki części rury i zaślepienia jej wylotu został potwierdzony przez wykonawcę robót. Organ pierwszej instancji ponownie stwierdził, że w miejscu wylotu rury wydobywa się woda, jednak źródła wypływu wód stwierdzono w kilku miejscach, co może świadczyć o naturalnym spływie wód z terenów wyższych, ponieważ przedmiotowy teren ma duży naturalny spadek. J. K. wykonawca zapiankowania wyjaśnił, że przy otwartym wykopie, podczas demontażu (części) rury, woda nadal się sączyła w rejonie rury, mimo suchej pory i braku deszczu od kilku dni.
Ponadto teren tworzą kamienie i żwir, które sprzyjają przepuszczaniu wody na tereny niższe. Organ I instancji uznał, że w miejscu tym woda w sposób naturalny spływa z terenów wyższych. W piśmie z 30 października 2017r. B. G. wskazał, że woda z działek skarżących wpływa na jego działkę. Jego zdaniem studnia chłonna o głębokości do 2 m działa jak wieża ciśnień. Wskazał, że woda pod tak dużym ciśnieniem wypływa przez perforację rury, a następnie przez podbudowę drogi na jego działkę.
Decyzją z 8 grudnia 2017r. PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z działek o nr ew. [...] i [...] w [...]. Decyzją z [...] marca 2018 roku organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w dniu 10 kwietnia 2018r. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że budynek mieszkalny na działkach numer [...] i [...] wybudowano na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z 30 listopada 1999r., zmienionej decyzją z 2 października 2001r. Projekt budowlany przewiduje odprowadzanie wód opadowych do studni chłonnej. PINB stwierdził, że wody opadowe z powyższego budynku odprowadzane są do studni chłonnej, z której dodatkowo wyprowadzona jest rura perforowana, zaślepiona na końcu.
Ponadto ustalił, że przy granicy z działkami numer [...] i [...] oraz z działkami [...] i [...] jest punktowy wypływ wody z terenów położonych powyżej. Jednym z miejsc wypływu wody jest teren, gdzie wcześniej została zlikwidowana część rury, kierującej wody opadowe na działkę o numerze ewidencyjnym [...].
Decyzją z 8 maja 2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w [...] uznając, że nie doszło do naruszenia warunków technicznych.
Odwołanie od tej decyzji złożył B. G., podnosząc m.in., że kierowanie na jego nieruchomość wód opadowych z działek numer [...] i [...] stanowi naruszenie § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem odwołującego się mimo zatkania wylotu rury perforowanej, woda wycieka z niej otworami w jej ściankach, a dzieje się tak z powodu dużego ciśnienia wody wypływającej ze studzienki chłonnej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie i nakazał T. M. i A. M. rozbiórkę rury odpływowej podłączonej do studzienki chłonnej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...], skierowanej w stronę granicy z działką [...] w [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji po jego uzupełnieniu przez dodatkowe oględziny oraz dokumentację pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] i [...] w [...] jest kompletny i nie budzi wątpliwości. Postępowanie nie jest jednak bezprzedmiotowe. Organ I instancji słusznie przeprowadził postępowanie w trybie art.51 ust.1 Prawa budowlanego, ponieważ inwestorzy samowolnie wykonali rurociąg do odprowadzania wód opadowych ze studzienki chłonnej. Dowody zebrane w sprawie wykazały jednak, że wykonany do granicy działki inwestorów rurociąg narusza § 28 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, (Dz.U.2015r. poz.1422, dalej jako "warunki techniczne"), ponieważ § 28 ust. 2 w/w rozporządzenia nie przewiduje gromadzenia wody opadowej w sposób rozwiązany przez inwestorów tj. w postaci zamontowania rury z zabetonowanym wylotem do studni retencyjnej (powinno być chłonnej).
Przedmiotowa rura nie jest szczelna mimo, że została w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania zabetonowana, a zabetonowany wylot znajduje się przy granicy z działką sąsiednią - dojazdową nr [...]. Jednak przez perforację rury zgromadzona w niej woda wydostaje się na teren działki i spływa na betonowe płyty działki nr [...] oraz kanałami w gruncie na niżej położoną działkę B. G. nr [...], tymczasem przepis § 29 warunków technicznych zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o zaistnieniu podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia, co uzasadniono tym, że nie naruszono warunków technicznych, ponieważ inwestor usunął i zabetonował przedmiotową rurę, odprowadzającą wody opadowe ze swoich działek. [...]WINB wskazał, że podczas oględzin w dniu 10 kwietnia 2018r. organ pierwszej instancji ustalił, że przy granicy z działką [...] i [...] oraz [...] i [...] następuje punktowy wypływ wody z terenów położonych powyżej.
Jednym z miejsc wypływu wody jest teren, gdzie wcześniej została zlikwidowana część rury, kierującej wody na działkę nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy rurociąg nadal istnieje, a jego zabetonowany wylot jest na działce inwestora (działka nr [...]) przy granicy z działką [...] (droga dojazdowa). Organ pierwszej instancji zasadność umorzenia przedmiotowego postępowania oparł również na stwierdzeniu, że wydobywanie się wody w miejsc wylotu jest efektem naturalnego spływu wód z terenów powyższych. Organ odwoławczy odmiennie ocenił powyższą sytuację. Fakt że wody spływające naturalnie z uwagi na nachylenie terenu w kierunku działki odwołującego się łączą się z wodą wypływającą z przedmiotowej rury w korycie na działce skarżącego, nie usprawiedliwia wykonania przedmiotowych robót z naruszeniem § 28 i 29 warunków technicznych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i A. M. zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie uzasadnione jest zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego; § 28 i 29 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów, co w ocenie skarżących nie miało miejsca; art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji w sytuacji umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.; art. 19 i 20 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zastrzeżonej do właściwości rzeczowej innego organu, tj. Wójta Gminy [...]; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie.
Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 19 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił ten wniosek i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to postanowienie wniósł B. G.. Zostało ono oddalone przez NSA postanowieniem z 22 stycznia 2019r. w sprawie sygn. II OZ 1413/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie spornym jest to, czy w ustalonym stanie faktycznym postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: Prawo budowlane lub pr.bud.) powinno zakończyć się decyzją umarzającą, jak twierdzi organ I instancji oraz skarżący, czy też inną decyzją przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt. 1-3 Prawa budowlanego, a w istocie decyzją nakazująca rozbiórkę urządzenia technicznego (rury odpływowej), jak przyjął to organ odwoławczy.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy ustalił, iż właściciele domu mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], realizując ten obiekt w oparciu o uzyskane pozwolenie budowlane i zatwierdzony projekt budowlany, przewidujący odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku do dołu chłonnego, wykonali zamiast tego dołu studnię retencyjną (zdaniem organu II instancji, natomiast zdaniem skarżących jest to studnia chłonna), z której wykonali odprowadzenie perforowaną rurą pcv. Rura ta po interwencji PINB w [...] została zaślepiona, jednakże ze względu na perforację dalej wydobywa się z niej woda, która spływa w kierunku niżej położonej działki nr [...] i dalej na działkę nr [...] (powinno być [...] i dalej na działkę nr [...] przyp. NSA). Poza tym, w ten sam sposób następuje naturalny spływ wody z ww. działek ze względu na ich usytuowanie (znajdują się wyżej). Zdaniem Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania naprawczego.
Projekt przewidywał odprowadzenie wód opadowych do dołu chłonnego stosownie do wymogów wynikających z § 28 ust. 2 warunków technicznych. W ocenie Sądu w konsekwencji zainstalowania tej rury doszło do naruszenia § 29 w/w rozporządzenia, który zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Tym samym doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych, co uzasadnia nie umorzenie postępowania, ale podjęcie działań naprawczych przewidzianych w art. 51 ust. 1 pr.bud. Sąd wskazał, że nie jest możliwe jednak wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., a więc nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych (roboty zostały już wykonane) czy też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (nie można doprowadzić obiektu do stanu poprzedniego, bo chodzi tu o jego likwidację). Z oczywistych względów nie jest także możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.) albo potraktowania tej samowoli jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. - rura nie była przewidziana w projekcie budowlanym).
W tym stanie rzeczy decyzja [...]WINB o uchyleniu rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzonego na podstawie art. 51 pr.bud. znajduje pełne uzasadnienie ze względu na istnienie przedmiotu tego postępowania, a więc tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziły pełne podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud., nakazującej usunięcie rury odprowadzającej wody opadowe. Dalej, Sąd nie podzielił poglądu skarżących, co do braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 ze względu na brak przesłanek z art. 50 ust. 1 pr. bud. Podniósł, że sami skarżący stwierdzili, że roboty polegały na instalacji rury drenażowej, która miała na celu "rozszerzenie powierzchni istniejącej legalnie studni chłonnej".
Zatem wykonano pewne roboty, polegające na instalacji urządzenia budowlanego, nieprzewidziane w projekcie budowlanym. A więc w sposób sprzeczny z art. 50 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., poza zakresem pozwolenia. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi nie została naruszona zasada dwuinstancyjności. Co prawda organ I instancji nie wskazał wyraźnie podstawy materialnoprawnej prowadzonego postępowania, ale z treści uzasadnienia, jak również z czynności dokonywanych w jego trakcie można wnioskować, że jest ono prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej. Zwłaszcza powołanie w uzasadnieniu decyzji PINB § 28 ust. 2 warunków technicznych, w tym stwierdzenie, że rozprowadzenie wody w opisany wyżej sposób spełnia wymogi wynikające z tego przepisu na to wskazuje. Jedynym trybem w takiej sprawie jest tryb określony w art. 50-51 pr.bud. Nie jest zatem tak, jak zdają się sugerować skarżący, że organ II instancji orzekał w innej sprawie, niż organ pierwszoinstancyjny, nawet jeśli decyzja tego ostatniego miała charakter procesowy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.)
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. M. i A. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- - naruszenie prawa materialnego tj. § 29 warunków technicznych przez błędną wykładnię opierająca się na dowolnym przyjęciu, że rura drenarska zlokalizowana ok. 1 m pod powierzchnią gruntu będąca niejako przedłużeniem dołu chłonnego w rozumieniu § 28 ust.2 warunków technicznych odbierającego wodę opadową z budynku skarżących dokonuje automatycznie naturalnego spływu wody opadowej przez co kieruje ją na teren sąsiedniej nieruchomości;
- - naruszenie prawa materialnego tj. art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.54 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię naruszającej zasadę niemożności nakazania rozbiórki nielegalnej substancji budowlanej, która pośrednio prowadziłaby do rozbiórki elementów legalnie wykonanych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co miałoby miejsce w stosunku do dojść i dojazdów, pod którymi wykonano odcinek rury drenarskiej;
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art.15, art. 77 §1, art.80, art.81, art.84 §1 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez błędne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności przełamał samodzielne ustalenia organu I instancji i wydał decyzję reformatoryjną przez co w konsekwencji uniemożliwił stronie zobowiązanej podjęcie ewentualnych dalszych czynności dowodowych m.in. ekspertyzy hydrologicznej na okoliczność wykazania braku statusu strony odwołującego się, a nadto braku zmiany naturalnego spływu wody opadowej na przedmiotowym terenie, co doprowadziło do także do braku należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w projekcie budowlanym z uwagi na potrzebę zapewnienia w przedmiotowym budynku odpowiedniego sposobu użytkowania, została zaprojektowana studnia chłonna w celu odbioru wody opadowej z dachu budynku. Studnia ta została dodatkowo wyposażona w element w postaci rury drenarskiej, który ułatwia wchłanianie wody opadowej przez grunt. Połączenie studni chłonnej z rurą drenarską również umożliwiającej funkcję chłonną, w dalszym ciągu nie prowadzi do jakiejkolwiek retencji. W momencie skrócenia i zaślepienia końcówki tej rury woda opadowa wchłaniana jest wyłącznie przez grunt działki inwestora. Podczas kontroli w dniu 24 października 2017r. stwierdzono, że w miejscu wylotu rury wydobywa się woda, ale także wskazano, że źródła wypływu wody w terenie stwierdzono w kilku miejscach.
Skarżący podnieśli, że ukształtowanie terenu powoduje nachylenie w kierunku południowo - wschodnim wobec tego naturalny spływ wody z działki inwestorów ma miejsce w kierunku działki nr [...] i nie ma możliwości, aby woda opadowa ze studni chłonnej i częściowo również z rury drenarskiej mogła grawitacyjnie spływać w kierunku wyższym do działki [...] zamiast w kierunku niższym do działki nr [...]. Podstawy faktyczne na jakich organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji uznali, że nastąpiła zmiana naturalnego spływu wody opadowej w celu kierowania jej na teren sąsiedniej nieruchomości są bardzo wątłe, a w dodatku niejasne.
W ocenie skarżących Sąd nie posiadając wiedzy specjalistycznej nie może a prioi stwierdzić, że niemożliwym jest wydanie nakazu określonych robót lub czynności, aby zapobiec ewentualnemu spływowi wody opadowej na teren działki nr [...]. Kwestie taką mógłby ocenić jedynie ekspert budowlany we współpracy z hydrologiem. Zdaniem skarżących, powyższe mogłoby być jednoznacznie i wszechstronnie wyjaśnione, gdyby nie doszło w tej sprawie do "jaskrawego" naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ich ocenie gdyby organ nie naruszył tej zasady, to skarżący mieliby możliwość wykazania swoich racji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w którym uzyskaliby świadomość, że organ II Instancji odmiennie interpretuje § 28 i § 29 warunków technicznych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że organ II instancji potraktował tę zasadę jedynie formalnie, natomiast uniemożliwił skarżącym weryfikację niektórych ustaleń i ocen dokonanych po raz pierwszy dopiero w toku rozpatrywania odwołania, pomimo, że organ pierwszej instancji kwestii tego rodzaju nie badał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na zarzucie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko wtedy, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj.art.15, art.77 §1, art.80, art. 81, art. 84 §1 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie podnieśli, że gdyby organ II Instancji nie naruszył rażąco zasady dwuinstancyjności postępowania i umożliwił im wykazanie swoich racji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w którym uzyskaliby świadomość, że organ II instancji odmiennie niż organ I instancji interpretuje przepisy § 28 i § 29 warunków technicznych, to stan faktyczny sprawy mógłby być jednoznacznie i wszechstronnie wyjaśniony.
Zarzut ten dotyczy zatem dwóch kwestii. Po pierwsze skarżący uważają, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. orzekając reformatoryjnie, w sytuacji gdy organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art.105 § 1 k.p.a., a po drugie podnoszą brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy hydrologicznej, a mimo to wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, które wadliwie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że [...]WINB wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Kontrolowana decyzja jest decyzją merytoryczną reformatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis uprawnia organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie do samodzielnego orzeczenia co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. W przypadku, gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, o ile stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy ograniczone jest zatem łącznym zaistnieniem dwóch warunków.
Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego winno być odmienne od rozstrzygnięcia organu I instancji. Po drugie, organ odwoławczy nie może mieć wątpliwości co do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego i nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w wyniku oceny którego doszedł do przekonania, że inwestor nie naruszył warunków technicznych, ponieważ spływ wody opadowej z działek inwestorów na działkę drogową nr [...] oraz na działkę nr [...] w [...] wynika z naturalnego spływu wód. Rozpatrując odwołanie oponenta skarżących - właściciela nieruchomości nr [...] B. G., organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpatrzył sprawę ponownie, odnosząc się i oceniając wszystkie dowody zebrane w toku postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że [...]WINB nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a., ponieważ uznał, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony przed organem I instancji, ale odmiennie oceniając zebrane w sprawie dowody wydał decyzję merytoryczną: uchylił decyzję organu I instancji i nakazał inwestorom rozbiórkę rury odpływowej (zwanej też drenarską, perforowaną) podłączonej do studzienki chłonnej.
Wbrew twierdzeniom skarżących, którzy powołali w skardze kasacyjnej szereg orzeczeń sądów administracyjnych z których wynika, że "nie będzie dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie, w sytuacji, gdy organ I instancji umorzył postępowanie" nie jest to przypadek naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie zmienił materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani nie nastąpiła zmiana przedmiotowej tożsamości sprawy. Jak trafnie to wskazał Sąd pierwszej instancji, choć organ I instancji nie wskazał wyraźnie podstawy materialnoprawnej prowadzonego postępowania, to z treści uzasadnienia, jak również z czynności dokonywanych w jego trakcie, w tym rozważaniu przesłanek z § 28 warunków technicznych można wnioskować, że jest ono prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej, co uzasadnia stosowanie trybu określonego w art. 50-51 pr.bud.
Dodatkowo wskazać należy, że przyjęcie poglądu, iż postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 pr.bud. nie zawsze musi się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, a więc może zakończyć się umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jak uczynił to organ I instancji, należy uznać za błędny pomimo występujących w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie.
Decyzja odmawiająca nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest prawidłowym zakończeniem sprawy administracyjnej, zwłaszcza jeżeli takiego merytorycznego rozstrzygnięcia domaga się strona przeciwna. Rozwiązaniem nie może być w takiej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji zamiast umorzyć postępowanie, przy ocenie stanu faktycznego jaką reprezentuje, w oparciu o regulację przepisów 50-51 Prawa budowlanego winien był odmówić nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji oponenta inwestorów – B. G., orzekając reformatoryjnie na podstawie art.51ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego orzekł więc w granicach rozstrzygnięcia organu I instancji, z zachowaniem tożsamości podstawy faktycznej i materialnoprawnej sprawy, przy założeniu, że przepisy art. 50-51 są jedynie zróżnicowanymi wariantami podstawy materialnoprawnej sankcjonowania tej samej samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie można w tych okolicznościach uznać, że doszło do naruszenia art.15 k.p.a.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art.77 §1, art.80, art.81, art.84 §1 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., ponieważ stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie końcowego rozstrzygnięcia. Oceniając ten zarzut należy się odnieść do materialnoprawnych regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie.
Przepis § 28 ust. 2 warunków technicznych stanowi, że w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, natomiast w myśl § 29 warunków technicznych dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
Z akt sprawy wynika, że inwestorzy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wybudowali na działkach nr [...] i [...] budynek mieszkalny. Projekt budowlany, z uwagi na brak kanalizacji deszczowej i usytuowanie budynku na wzniesieniu przewidywał odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku do studni chłonnej. Skarżący wybudowali studnię chłonną, jednak samowolnie "podłączyli" do niej rurę odpływową nazywaną też perforowaną lub drenarską kierującą wodę ze studni chłonnej na niżej położoną nieruchomość B. G. nr [...]. Chociaż w trakcie postępowania przed organem I instancji inwestorzy usunęli część tej rury w ten sposób, że jej przebieg kończy się przy granicy ich działki, a jej wylot został zapiankowany i zabetonowany, to w dalszym ciągu z miejsca gdzie wcześniej została zlikwidowana (odcięta) część rury czyli w miejscu jej wylotu woda opadowa spływa na utwardzoną drogę nr [...] i dalej na działkę [...].
Te okoliczności zostały ujawnione w toku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 10 kwietnia 2018r i nie były w sprawie kwestionowane. Organ I instancji uznał jednak, że wydobywanie się wody jest efektem naturalnego spływu wód z terenów położonych wyżej, stąd też podjął decyzję o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości.
W skardze kasacyjnej skarżący podnoszą, że woda opadowa w momencie skrócenia i zaślepienia końcówki rury drenarskiej wchłaniana jest wyłącznie przez grunt działki inwestora, poza tym twierdzą, że woda opadowa z rury drenarskiej nie może spływać w kierunku wyższym do działki nr [...], zamiast w kierunku niższym do działki nr [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Skarżący błędnie upatrują istoty sprawy w wyjaśnieniu, czy woda odprowadzana ze studni chłonnej przez zamontowaną do niej rurę drenarską jest wchłaniana przez grunt działki inwestora. Istotnym z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, czy skarżący dokonali zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, ponieważ § 29 warunków technicznych stanowi jedynie, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Ujawnienie takiego stanu rzeczy zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań zmierzających do likwidacji stanu niezgodnego z przepisani prawa budowlanego. Z tych obowiązków wojewódzki organ nadzoru budowlanego się wywiązał.
Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony projekt budowlany przewidywał realizację studni chłonnej. Studnia chłonna jest zbiornikiem, którego zadaniem jest pobieranie wody pochodzącej z deszczówki. Umożliwia on równomierne filtrowanie zebranej wody do warstw przepuszczalnych gruntu. Projekt budowlany nie przewidywał odprowadzania wody ze studni chłonnej przez zamontowanie do niej rury drenarskiej ze spadkiem w stronę sąsiedniej nieruchomości. Taka konstrukcja przeczyłaby przecież istocie działania studni chłonnej. Inwestorzy przyłączyli jednak do niej rurę drenarską kierując ją w stronę sąsiedniej nieruchomości, co już należy ocenić jako niedozwolone w świetle § 29 warunków technicznych dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Rozpoznając ponownie sprawę i dokonując oceny zebranych dowodów, organ II instancji trafnie uznał, że mimo nachylenia terenu w kierunku działki odwołującego się i łączenia się wody wydostającej się z rury z wodą spływającą naturalnie, w korycie na działce nr [...], usytuowanie przedmiotowej rury narusza § 28 i § 29 warunków technicznych.
Tych ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli. Słusznie organ odwoławczy uznał, że w tych okolicznościach jedynym rozwiązaniem jest wydanie na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu usunięcia rury nieprzewidzianej w projekcie budowlanym, co wyeliminuje stan niezgodny z regulacją zawartą w § 29 warunków technicznych. Z tych wszystkich względów trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co w realiach tej sprawy uzasadnia wydanie na podstawie art.51 ust.1 pkt 1 pr.bud. nakazu usunięcia rury i w konsekwencji doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.
Nie można także podzielić poglądu skarżących kasacyjnie, że usunięcie przedmiotowej rury nie jest możliwe, ponieważ pośrednio prowadziłoby to do rozbiórki elementów legalnie wykonanych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę czyli dojść i dojazdów, pod którymi wykonano tę rurę. Istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście wykonalności decyzji rozbiórkowych podkreśla się, że organy nakazujące rozbiórkę powinny zwracać uwagę, czy wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez zagrożenia pozostałej części obiektu, jednak po pierwsze takie orzecznictwo ukształtowało się na gruncie stosowania art.48 Prawa budowlanego, a nie art.51, a po drugie usunięcie przedmiotowej rury nie zagraża konstrukcji żadnego obiektu budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 29 warunków technicznych i art. art.51 ust.1 pkt 1 w zw. z art.54 Prawa budowlanego są nieuzasadnione.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).
NSA nie rozpoznawał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 19 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił ten wniosek i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to postanowienie wniósł B. G.. Zostało ono oddalone przez NSA postanowieniem z 22 stycznia 2019r. w sprawie sygn. II OZ 1413/18.
Skutki udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. rozciągają się również na postępowanie sądowe wywołane skargą kasacyjną od wyroku oddalającego skargę "zwykłą". Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. upadną one bowiem dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W tej sprawie skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji o oddaleniu skargi. Wobec tego skoro skarżący korzystali z udzielonej im ochrony tymczasowej także na etapie postępowania kasacyjnego, to bezprzedmiotowa była ocena, czy wykonanie objętej przedmiotowym wnioskiem decyzji może wywołać u skarżących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).