Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1451/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził, że odwołanie M. B. działającej przez pełnomocnika M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, Sąd I instancji wskazał, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne.
Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy poczynił w niniejszej sprawie prawidłowe ustalenia co do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Istotnie bowiem zawierająca decyzję organu I instancji przesyłka polecona – wysłana na adres M. P. jako pełnomocnika M. B. – z uwagi na nieobecność adresata przy próbie doręczenia w dniu 27 grudnia 2017 r. była przechowywana w placówce pocztowej, mimo dwukrotnego awizowania (w dniach 27 grudnia 2017 r. i 4 stycznia 2018 r.) i upływu 14 dni, przesyłka ta nie została podjęta – zwrócono ją nadawcy. Organ przyjął, że w tej sytuacji skutek doręczenia nastąpił w dniu 12 stycznia 2018 r., a termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 26 stycznia 2018 r. Odwołanie wniesione w dniu 8 lutego 2018 r. było zatem spóźnione.
W ocenie Sądu I instancji, wystąpiły zatem przesłanki do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Nawiązując do argumentacji skargi, Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktrynę, wskazał, że żądanie przywrócenia terminu musi być wyraźne. Sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie stwarza domniemania, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, a pogląd jakoby można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany nie znajduje oparcia w przepisach administracyjnej procedury. Wniosek o przywrócenie terminu powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Dodał także, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie.
Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez niezastosowanie w sprawie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo iż "zaskarżone decyzje" wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechane obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. nie zbadanie woli strony, która wnosiła o pomoc w zakończeniu sprawy;
- b) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak wyważenia przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego oraz interesu strony polegające na pozbawieniu strony możliwości rozpoznania sprawy wobec nie rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;
- c) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady budowy zaufania do organów państwa wobec nie podjęcia działań, o które strona wnosiła;
- d) naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady informowania strony polegające na nie poinformowaniu strony, iż jej prośba nie została potraktowana jako wniosek o przywrócenie terminu i wniosek ten powinna złożyć w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania;
- e) naruszenie art. 58 k.p.a., poprzez nieprzywrócenie stronie terminu do wniesienia odwołania, pomimo iż strona złożyła taki wniosek;
- f) naruszenie art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bez rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec niewyjaśnienia przez Sąd jakimi przesłankami kierował się ustalając, że strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej wnioskami na zasadzie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części oraz "poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.", ewentualnie;
- 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na zasadzie art. 185 p.p.s.a.;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że przywołane przez Sąd cytaty z orzeczeń sądowych i doktryny nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Stwierdziła, że w odwołaniu wyjaśniła dlaczego nie odebrała decyzji, wskazała brak swojej winy we wniesieniu odwołania po terminie, a nadto złożyła prośbę o pomoc organu w pomyślnym załatwieniu sprawy. Organ obowiązany był potraktować tę prośbę jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i rozpoznać w trybie artykułu 58 § 1 k.p.a. Brak zastosowania przez stronę terminu procesowego "przywrócenia terminu" nie niweczył wniosku strony o przywrócenie tego terminu, skoro intencja strony szczegółowo opisana w odwołaniu była jednoznaczna. Organ winien był ustalić jaki wniosek strona złożyła (nawet jeśli oznaczyła ten wniosek niepoprawnie), a następnie wniosek ten rozpoznać. W niniejszej sprawie organ rozstrzygnął o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu, natomiast zupełnie zlekceważył prośbę strony o załatwienie sprawy, czyli nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu, tym samym naruszył przepis art. 134 k.p.a. Brak rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu, stanowił także, w ocenie skarżącej, naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej przepisem art. 7 k.p.a. Organ obowiązany był do podjęcia czynności, które wyjaśniłyby, czy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu.
Obowiązkowi temu nie sprzeciwiał się interes społeczny, a z całą pewnością poczynienie takich ustaleń, skoro wniosek nie został prawidłowo sprecyzowany, leżało w słusznym interesie strony. Brak działania organu w tym względzie spowodował, iż strona pomimo spełnienia warunków do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, pozbawiona została prawa do jego wniesienia. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że wielokrotnie podnosiła, iż jest osobą zaawansowaną wiekowo, chorą i ubogą, a skutki rozstrzygnięcia organu są wyjątkowo uciążliwe. Co prawda strona reprezentowana była przez pełnomocnika, niemniej jednak pełnomocnikiem był architekt, a nie zawodowy pełnomocnik, który mógłby kierować postępowaniem, zgodnie z normami prawa. Przebieg postępowania, wielokrotne wezwania do uzupełnienia braków wskazują, że zarówno strona, jak i pełnomocnik, nie mieli wystarczającej wiedzy jak to postępowanie poprowadzić.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ zobowiązany był poinformować stronę, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nadto jeśli miał wątpliwości, czy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, organ powinien pouczyć stronę o możliwości wniesienia takiego wniosku, terminie do jego wniesienia oraz przesłankach przywrócenia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Jak wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytania, czy jej okoliczności pozwalają przyjąć, że w złożonym przez skarżącą odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. zawarty był wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy rzeczą organu odwoławczego było poinformowanie strony o możliwości złożenia takiego wniosku, czy zasadnie organ drugiej instancji zastosował dyspozycję art. 134 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie organ odwoławczy nie stwierdził, aby w złożonym przez stronę odwołaniu zawarty był wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie można było wyjaśnienia odwołującej się, dlaczego pełnomocnik nie odebrał decyzji ("ponieważ dużo czasu przebywam poza N. niestety nie odebrałam powiadomienia o liście") oraz prośby o pomoc organu w pomyślnym załatwieniu sprawy ("bardzo proszę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykazanie serca w tej całej sprawie i zablokowanie decyzji o rozbiórce"), potraktować jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pierwsze należy rozpatrywać w kategorii jedynie informacji dla organu, drugie zaś, jako prośby o pozytywne zakończenie przez organ postępowania i odstąpienie od nakazu rozbiórki. Brak było zatem również podstaw, aby organ wzywał stronę do sprecyzowania zawartych w piśmie twierdzeń.
W tym względzie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przywołane przez Sąd I instancji, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, przy czym nie może być ona dorozumiana. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest bowiem na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalony przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia w nim zawartego. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskuje o przywrócenie terminu, wywodzony z art. 7 k.p.a., stoi w sprzeczności ze szczególną regulacją określoną w art. 58 k.p.a. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (zob. A. Wróbel, w: A Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2018, s. 437; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2287/10; z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1822/06; z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 268/07).
Nie można też przyjąć, jak próbuje to wykazać autor skargi kasacyjnej, aby po stronie organu administracji publicznej istniał obowiązek poinformowania uczestników postępowania, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, nawet jeśli stroną jest osoba starsza, czy reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Organ nie był zobowiązany do udzielenia skarżącej pouczenia o treści art. 58 k.p.a., to jest o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Obowiązku pouczania o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie sposób wyprowadzać z ogólnych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP - zasady państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasady praworządności, czy sprawiedliwości społecznej.
Takiej informacji nie można uznać za niezbędną, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 k.p.a. W tym kontekście brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie wymaga wezwania przez organ strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2188/12; z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 961/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpatrywanej sprawie ustalono, że skarżąca w złożonym odwołaniu nie złożyła wniosku o przywrócenie, terminu do jego wniesienia, organ nie był też obowiązany czynić dalszych wyjaśnień, co do intencji strony w tej kwestii, to zasadnie organ odwoławczy, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, który w tym zakresie nie jest w ogóle kwestionowany, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez stronę odwołania. Skutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie reprezentowanej przez pełnomocnika nastąpił w dniu 12 stycznia 2018 r. - termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 26 stycznia 2018 r. (art. 129 § 2 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a.) – odwołanie wniesione w dniu 8 lutego 2018 r. zostało zatem złożone po terminie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1083/16; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 339/16; z dnia 14 listopad 2018 r., sygn. akt II OSK 2731/16).
Tym samym, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 58, art. 134 k.p.a.
Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., odnoszącego się do elementów koniecznych uzasadnienia wyroku. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego, jako zawierające wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi i wskazanie stanu faktycznego, ustalonego przez organ, nie zawierało w tym zakresie braków.
Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, poprzez powołanie się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dlaczego uznał, że strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. To, że nie uczynił tego w sposób, w jaki życzyłaby to sobie strona, nie świadczy o naruszeniu ww. przepisu.
Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.