Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 953/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę J. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Szef Urzędu) z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 26 stycznia 2018 r. J. D. złożył do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
W uzasadnieniu wniosku podał, że podczas pełnienia służby wojskowej zatrzymał dwie osoby przekraczające granicę, które – po wylegitymowaniu – puścił wolno, nie wzywając patrolu pogotowia. Następnie uległ wypadkowi podczas szkolenia, przy czym – jak zaznaczył wnioskodawca, (cyt.) "nie wie, czy był to wypadek czy zemsta". W wyniku doznanego wówczas urazu cierpi na niedosłuch.
Do wniosku J.D. załączył decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ("IPN") nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdzającą, że wnioskodawca nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa oraz, że w archiwach IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez stronę lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
Ponadto wnioskodawca przedłożył kserokopie szeregu dokumentów, w tym pisma Ministerstwa Obrony Narodowej, pisma Centralnej Komisji Lekarskiej oraz opinii lekarzy biegłych sądowych, a także pisma IPN zawierającego informację, że w zasobach archiwalnych tegoż Instytutu nie odnaleziono dokumentów potwierdzających spełnienie przez J. D. przesłanek z art. 2 i art. 3 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. 2015, poz. 693 ze zm., Udoa).
Dalej wskazano, że Szef Urzędu wezwał wnioskodawcę do wskazania, z jakiego tytułu domaga się potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oraz do nadesłania wszelkich dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek potwierdzenia takiego statusu, określonych w art. 2 i art. 3 Udoa. Organ zacytował przy tym treść wskazanych przepisów.
W wyroku przywołano dalej, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie J.D. złożył pisemne oświadczenie, odnoszące się do okoliczności związanych z okresem pełnienia przezeń służby wojskowej i różnymi zdarzeniami z tym związanymi, które w części faktograficznej wyroku przytoczono in extenso.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Szef Urzędu odmówił wnioskodawcy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w toku postępowania nie daje podstaw do przyjęcia, że J. D. spełnia przesłanki określone w art. 2 i art. 3 Udoa. Dowody zebrane przez organ, jak i przedstawione przez wnioskodawcę, nie potwierdzają bowiem, że prowadził on nielegalną działalność opozycyjną bądź był osobą represjonowaną w rozumieniu ustawy.
W ocenie tego organu J. D. we wniosku nie wskazał na okoliczności świadczące o wykonywaniu działalności opozycyjnej bądź doznaniu represji, w rozumieniu cyt. ustawy. Nie nadesłał też jakichkolwiek dokumentów urzędowych, osobistych bądź oświadczeń świadków, które odnosiłyby się do przesłanek ustawy. Odnośnie przedłożonej decyzji Prezesa IPN organ stwierdził natomiast, że potwierdza ona jedynie, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą negatywne przesłanki potwierdzenia żądanego statusu.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. D. ponownie powołał się na okoliczności i argumenty przedstawione we wniosku oraz w swoim oświadczeniu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Urzędu powołaną na wstępie decyzją ostateczną utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2018 r. wydaną w I instancji. Organ podtrzymał stanowisko, że odwołujący się nie przedstawiał na żadnym etapie postępowania okoliczności faktycznych związanych z jego działalnością antykomunistyczną w jakichkolwiek strukturach konspiracyjnych w okresie 1956-1989, do których przynależność byłaby związana z odpowiedzialnością karną. Materiał dowodowy znajdujący się aktach sprawy nie potwierdza także spełnienia przesłanek określonych w art. 3 Udoa (Dz. U. 2018, poz. 690 ze zm.). Brak było – zdaniem organu – podstaw do uznania, że odwołujący się doznał wymienionych w tym przepisie represji z przyczyn politycznych za udział w wystąpieniu wolnościowym lub prowadzenie działalności na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, w przewidzianym w w/w ustawie okresie.
J. D. wniósł do WSA w Lublinie skargę na w/w decyzję Szefa Urzędu. W treści skargi podniósł, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, które jest dla niego niesprawiedliwe i krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że Szef Urzędu należycie ocenił materiał dowodowy w kontekście przepisów prawa materialnego oraz zasadnie w oparciu ten materiał uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Dokonane ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski przez organ sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając to orzeczenie w zakresie jego pkt I. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 "P.p.s.a." (zapewne chodzi o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Ppsa), zarzuca mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów: art. 7, 77 § i 136 § 1 "K.p.a." (zapewne chodzi o ustawę z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego).
Zarzucając jak wyżej, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, tj. rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Oświadcza ponadto, że zrzeka się rozprawy, wnosi również o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podnosząc, że nie zostało ono uiszczone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że skarżący szeroko opisał zarówno zdarzenie, w którym swoje uczestnictwo uznał za udział w wystąpieniu wolnościowym na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (tj. próbę nielegalnego przekroczenia granicy przez rodzeństwo J. D. i W. D. w dniu 26 lipca 1978 r.), jak i pozostające w związku z tym zdarzeniem działania wojska, skutkujące uszkodzeniem ciała skarżącego lub rozstrojem jego zdrowia na okres dłuższy niż 7 dni (uraz akustyczny odniesiony podczas ćwiczeń w dniu 28 października 1978 r.). Nieuprawnionym ma być zatem twierdzenie, że skarżący nie przedstawił okoliczności faktycznych potwierdzających spełnienie w jego przypadku hipotezy normy art. 3 pkt 3 lit. a Udoa.
Zdaniem tejże strony organ powinien był wykazać się inicjatywą w wyjaśnieniu charakteru i okoliczności zdarzenia opisanego przez wnioskodawcę, a nie poprzestać jedynie na ocenie tego, co od niego otrzymał. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że art. 5 ust. 3 pkt 1 Udoa tylko częściowo przełamuje zasadę oficjalności, ustawa ta bowiem nie ogranicza postępowania dowodowego tylko do dowodów przedstawionych przez stronę. Przywołano w skardze kasacyjnej judykaty mające wzmacniać ten kierunek argumentacji środka zaskarżenia. Wskazano, że braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. W szczególności organ znając dane personalne osób, które nielegalnie usiłowały przekroczyć granicę państwa w 1978 r. mógł ustalać okoliczności działań tych osób oraz czy miały one charakter wystąpienia wolnościowego na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.
Brak podjęcia takich działań przez organ oceniono jako uchybienie art. 77 § 1 K.p.a., a uchybienie to ma mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy, który w ocenie autora skargi kasacyjnej nie wymaga szerszego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostała strona nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter ogólny i wynikowy, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. Nie są skuteczne zarzuty braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszeń organu przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 136 § 1 K.p.a.
Z art. 7 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z kolei przepis art. 77 § 1 K.p.a. określa, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W skardze kasacyjnej eksponuje się obowiązek organu poszukiwania materiału dowodowego, a nie ograniczenia się li tylko do dowodów przedstawionych przez stronę. W realiach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia powyższych przepisów Kodeksu przez Szefa Urzędu i niedostrzeżenie tego przez sąd wojewódzki nie jest trafny.
Słusznie WSA w Lublinie eksponował, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych może zostać potwierdzony przez właściwy organ wyłącznie osobom spełniającym ponadto warunki określone wprost przez ustawodawcę odpowiednio w art. 2 oraz art. 3 Udoa. W szczególności zasadnie zauważono, że status działacza opozycji antykomunistycznej przyznany może zostać wyłącznie osobie, która w okresie co najmniej 12 miesięcy prowadziła działalność w warunkach i celu określonych w art. 2 cyt. ustawy, natomiast za osobę represjonowaną może być uznana jedynie taka osoba, która spotkała się z dolegliwościami wymienionymi w art. 3 ustawy i nastąpiło to z powodów politycznych. Nie budzi wątpliwości Sądu – podobnie jak to stwierdzono w zaskarżonym wyroku – iż jedyną okolicznością, którą J. D. przywoływał na poparcie swojego wniosku o potwierdzenie swego statusu jako działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, jest wypadek, któremu uległ w czasie pełnienia zasadniczej służby wojskowej, wskutek którego doznał uszkodzenia narządu słuchu, przy jednoczesnej sugestii, że miało to mieć związek ze zdarzeniem, do którego doszło w czasie pełnienia przez niego służby wojskowej, kiedy to podczas patrolu natknął się na dwie osoby przekraczające granicę państwową, które – po wylegitymowaniu – puścił wolno. Według skarżącego, działanie to miało być przyczyną stosowania wobec niego represji trwających do czerwca 1979 r.
Ubieganie się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych następuje na wniosek osoby ubiegającej się o taki status, w myśl zaś art. 5 ust. 3 pkt 1 Udoa do wniosku dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków dla uznania osoby za działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Nie zwalnia to oczywiście organu prowadzącego postępowanie w sprawie od obowiązku podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, lecz ciężar dowodu przenosi na wnioskodawcę. Jest to rozwiązanie nawiązujące do treści art. 7 K.p.a., gdzie inicjatywa prowadzenia postępowania dowodowego nie została ograniczona li tylko do organu, skoro na wniosek strony organy podejmują wszelkie, niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy.
C. W przedmiotowej sprawie uznać wypadnie, że sąd wojewódzki dokonał rzetelnej oceny stanowiska organu odnośnie podawanych przez skarżącego okoliczności w aspekcie ich zakwalifikowania, jako nie dających podstaw, aby uznać, że ziściły się przesłanki umożliwiające z tych powodów przyznanie stronie wnioskującej statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej na podstawie, odpowiednio art. 2 i art. 3 Udoa. Tej kwalifikacji przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego strona skarżąca nie podważyła w skardze kasacyjnej. Co się tyczy braku wyjaśnienia charakteru działalności osób, które nielegalnie w 1978 r. przekraczać miały granicę państwa, na straży której służbę pełnił skarżący, to wypadnie zauważyć, że organ miał do rozpoznania wniosek J. D., z tej przyczyny formułowany w skardze kasacyjnej postulat aktywności organu na rzecz ustalenia czy działania osób nielegalnie przekraczających granicę miały charakter wystąpienia wolnościowego na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, nie mógł mieć znaczenia w sprawie, skoro to wniosek skarżącego był przedmiotem rozpoznania, a nie tych osób.
Trafnie także w wyroku – w ślad za organem – zauważono, że argumenty skarżącego nie odnosiły się do działalności o charakterze antykomunistycznym, trwającej łącznie co najmniej 12 miesięcy, nadto nie uprawdopodabniały tez założenia, że wypadek, w wyniku którego doznał on uszkodzenia narządu słuchu, miał jakikolwiek związek ze zdarzeniem, które obszernie opisał w swoim oświadczeniu, a polegającym na puszczeniu wolno dwóch osób zatrzymanych podczas nielegalnego przekraczania granicy państwowej.
D. W konsekwencji nie jest trafny zarzut nieuwzględnienia naruszenia przepisu art. 136 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozstrzygnięcie Szefa Urzędu opierało się na dowodach wskazanych we wniosku J. D., organ ten podjął działanie, by wyjaśnić okoliczności faktyczne, które miałyby wedle strony dawać podstawę do uwzględnienia źródłowego wniosku, w następstwie czego uzyskano obszerne oświadczenie strony co do faktów, z których wywodzić należało o ziszczeniu się przesłanek do nadania skarżącemu oznaczonego statusu. Poza sugerowaniem obowiązku wyjaśnienia charakteru działalności osób, które w 1978 r. nielegalnie przekraczały granicę państwa, gdzie służbę wojskową pełnił J. D., w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne środki dowodowe miałby podejmować Szef Urzędu w sprawie.
E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
F. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 Ppsa. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018, poz. 1800) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.