Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 213/15, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie zawiązania przez Powiat Ł. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Centrum Medyczne w Ł. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu Ł, powołując się na art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, postanowiła zawiązać spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Centrum Medyczne w Ł. z kapitałem zakładowym w wysokości 50.000 zł (§ 1), której przedmiotem działalności miało być świadczenie usług medycznych poprzez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (§ 2). Aktu założycielskiego, według projektu stanowiącego załącznik do uchwały, miał dokonać Zarząd Powiatu (§ 3). Po utworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością miało dojść do podwyższenia kapitału zakładowego poprzez ustanowienie nowych udziałów, a wartość podwyższonego kapitału miała być pokryta poprzez wniesienie do spółki mienia stanowiącego własność i będącego w użytkowaniu zlikwidowanego SPZOZ w Ł. (§ 4). Powołany przez zawiązaną spółkę niepubliczny zakład opieki zdrowotnej miał zapewnić dalsze, nieprzerwane świadczenie usług medycznych bez ograniczenia ich dostępności, jakości i warunków poszczególnych rodzajów świadczeń udzielanych dotychczas przez SPZOZ w Ł. (§ 5). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 6).
W skardze skarżące stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały twierdząc, że doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania ze szkodą dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1263/14, powołując się na art. 58 § 1 pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, odrzucił skargę ustalając, że na zaskarżoną uchwałę została już wniesiona skarga przez D. S., którą WSA w Rzeszowie oddalił wyrokiem z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 483/09, prawomocnym na skutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1206/10. Sąd ten przy tym zauważył, że skarżąca w sprawie, w której prawomocnie skarga została oddalona, D. S. obecnie jest przedstawicielem skarżącego Stowarzyszenia, co jednak nie ma znaczenia, gdyż – jak stwierdził – art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi podstawę do odrzucenia skargi na uchwałę organu powiatu nawet wtedy, gdy brak jest tożsamości skarżących.
Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego Stowarzyszenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 100/15, uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z 22 października 2014 r., przyjmując, że brak było podstaw do odrzucenia skargi z powodu prawomocnego oddalenia skargi na zaskarżoną uchwałę, skoro w rozpoznawanej sprawie skargę wniósł inny podmiot.
Rozpoznając sprawę po tym postanowieniu, WSA w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostało wykazane, aby zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego Stowarzyszenia.
Sąd pierwszej instancji wskazał na powołaną w skardze ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej stwierdzając, że jej przepisy mają charakter kompetencyjny i nie zawierają unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby. Z tego powodu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można z nich wywodzić indywidualnego interesu prawnego.
Dalej Sąd pierwszej instancji odniósł się do powołanego w skardze art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i pozostającego z nim w związku art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzając, że wynikające z tych przepisów prawo do opieki zdrowotnej zaskarżoną uchwałą nie zostało naruszone, bowiem zgodnie z jej § 5 "powołany przez spółkę niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zapewni dalsze nieprzerwane świadczenie usług medycznych bez ograniczenia ich dostępności, jakości i warunków poszczególnych rodzajów świadczeń udzielanych dotychczas przez SPZOZ w Ł.". Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że zaskarżoną uchwałą nie wprowadzono żadnych ograniczeń w dostępie do świadczeń zdrowotnych i z tego powodu nie można mówić o naruszeniu czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia przez wskazane przepisy.
Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na to, że nie mogą być uwzględnione argumenty skargi dotyczące wadliwego działania utworzonego przez osobę prawną zawiązaną na podstawie zaskarżonej uchwały niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Odnoszą się one bowiem do funkcjonowania tego zakładu oraz ewentualnych nieprawidłowości związanych z podejmowaniem po podjęciu zaskarżonej uchwały innych uchwał przez Radę Powiatu.
W konsekwencji Sąd ten stwierdził, że podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 483/09, pogląd, iż zaskarżona uchwała zawiera regulacje dotyczące formy wykonywania zadań przez powiat w zakresie promocji i ochrony zdrowia oraz że jej przedmiotem jest regulacja organizacyjna, która nie kształtuje praw i obowiązków, jak też nie pozbawia uprawnień.
W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, § 11 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Aktu Założycielskiego oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "w wyniku braku oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowości zapisów Aktu Założycielskiego w zakresie możliwości zbywania udziałów przez założoną spółkę osobom trzecim – z pominięciem zapisów w zakresie zabezpieczenia w zakresie możliwości przejęcia utworzonej spółki przez osobę trzecią, a więc brak realizowania zadań powiatu – co narusza uprawnienia skarżącego wynikające z Konstytucji RP",
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, § 11 wspomnianego Aktu Założycielskiego oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "w wyniku braku oceny wadliwości zapisów Aktu Założycielskiego w zakresie w jakim pozwala na zbycie udziałów utworzonego podmiotu gospodarczego na rzecz osób trzecich co narusza przepisy o gospodarce komunalnej oraz przepisy Konstytucji RP i prawo skarżącego do posiadania gwarancji w zakresie świadczeń usług medycznych",
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały i art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "przez brak oceny, że zaskarżona uchwała wadliwie określa termin dwuletni jako okres w jakim brak zmian właścicielskich zapewni dostępność świadczonych usług medycznych – gdyż jedynie brak zmian właścicielskich to gwarantuje, ze względu na możliwość nadzoru w drodze administracyjnej uchwał w zakresie świadczonych usług medycznych – a taki zapis narusza prawo skarżącego do posiadania gwarancji w zakresie świadczonych usług medycznych",
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "przez brak ustalenia, że podjęta uchwała prowadzi do ograniczenia skarżącemu dostępu do medycznych świadczeń publicznych ze względu na status majątkowy, gdyż niepubliczny zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie Sp. z o.o. jest podmiotem gospodarczym, który ma kierować się pozytywnym bilansem ekonomicznym".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza uprawnienia "skarżącego", wynikające z "przepisów prawa" i Konstytucji RP, gdyż pozwala na zbywanie udziałów w spółce i nie zabezpiecza przed zmianą właściciela lub uzyskaniem większości udziałów, pozwalających na zmianę przedmiotu działalności. Powoduje to, że "skarżący" nie są pewni, czy świadczenia zdrowotne będą realizowane oraz czy spółka będzie wykonywała zadania, które wykonywał Szpital Powiatowy.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Poza skargą kasacyjną skarżące Stowarzyszenie złożyło pismo procesowe z 22 marca 2016 r., w którym zakwestionowano legitymację pełnomocnika organu administracji oraz podniesiono szereg zarzutów odnoszących się do legalności zaskarżonej uchwały.
Rada Powiatu Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie odniesiono się do przyczyny oddalenia skargi, jaką było uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia, co powoduje, że podmiot ten nie był uprawniony do wniesienia skargi. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten skargę oddalił, gdyż uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), w którym stanowi się, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z tego przepisu wynika, że skargę na uchwałę podjętą przez organ powiatu, np. radę powiatu, może wnieść tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powołany przepis ma zatem służyć ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie daje on podstaw do tego, aby skargę można było wnosić w interesie publicznym. Do ochrony interesu publicznego przed naruszeniem uchwałami organów powiatu służą inne instytucje prawne, w tym przede wszystkim nadzór organów nadzoru, czyli Prezesa Rady Ministrów, wojewody i regionalnej izby obrachunkowej (art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Skargę na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym może wnieść osoba fizyczna, osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna posiadająca zdolność sądową, np. stowarzyszenie zwykłe. Jednakże każdy z tych podmiotów musi wykazać, że to jego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone.
W skardze kasacyjnej, używając określenia "skarżący", przez które należy rozumieć skarżące Stowarzyszenie, ogólnie twierdzono, że zaskarżona uchwała narusza uprawnienia tegoż skarżącego wynikające z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią o tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust.
1) oraz że obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne, na warunkach i w zakresie określonym w ustawie, zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że z powołanych przepisów Konstytucji – dotyczących ochrony zdrowia – wynikają uprawnienia dla osób fizycznych, a nie dla osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych. Już z tego powodu skarżące Stowarzyszenie nie było w stanie wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienie do ochrony zdrowia, gdyż takie uprawnienie skarżącemu Stowarzyszeniu jako jednostce organizacyjnej nie przysługuje. Skarżące Stowarzyszenie nie mogło więc wnieść skargi w celu ochrony swego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Skarżące Stowarzyszenie nie mogło też wnieść skargi w interesie publicznym, w tym swoich członków, przy czym w tym przypadku z tego powodu, że – jak już powiedziano – art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym służy ochronie indywidualnego interesu lub uprawnienia, a nie obiektywnego porządku prawnego. Zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa przysparza argumentu za wykładnią powołanego przepisu w ten sposób, że nie daje on podstaw do wniesienia skargi przez organizacje społeczne w celu ochrony interesu publicznego, a nie indywidualnego. W rozpoznawanej sprawie skarżącym jest stowarzyszenie zwykłe, którego przedstawicielem jest D. S., czyli ta sama osoba, której skarga na zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie uchwałę została już prawomocnie oddalona z powodu braku legitymacji, czyli niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 483/09 oraz wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1206/10).
Wniesienie zatem obecnie skargi przez stowarzyszenie zwykłe reprezentowane przez osobę, której skargę już na tę samą uchwałę oddalono, może być uznane za próbę obejścia prawa, mianowicie normy, według której skargę na uchwałę organu powiatu może wnieś tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Wniosek taki uzasadnia także to, że stowarzyszenie to zostało, jak wynika z pisma Starosty Ł. z 3 grudnia 2013 r., założone w 2013 r., a więc po wydaniu wyroków, którymi prawomocnie oddalono skargę D. S. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono przyczyny oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z tym skarga kasacyjna podlega oddaleniu bez konieczności odniesienia się do podniesionych w niej merytorycznych zarzutów. Merytoryczne zarzuty odnośnie do zaskarżonej uchwały mogłyby być rozpoznawane dopiero wówczas, gdyby skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Z tego samego powodu nie ma potrzeby odnoszenia się do merytorycznych zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego Stowarzyszenia z 22 marca 2016 r.
Konieczne jest natomiast odniesienie się do zawartego w tym piśmie formalnego zarzutu niewłaściwej reprezentacji strony przeciwnej, czyli organu administracji. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w sprawie ze skargi na uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zdolność procesową ma starosta. Wynika to z orzecznictwa NSA, w szczególności uchwały z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, dotyczącej analogicznego w stosunku do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), w której przyjęto, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.
W związku z tym wskazać należy, że pełnomocnik strony przeciwnej radca prawny M. M. działał w rozpoznawanej sprawie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Starostę Ł. Wprawdzie w tym pełnomocnictwie oraz pismach procesowych strony przeciwnej wskazano jako stronę Powiat Ł., zamiast Rady Powiatu Ł., jednakże jest to oczywista omyłka, która nie ma istotnego znaczenia, gdyż w rozpoznawanej sprawie Starosta był uprawniony do działania zarówno za Radę Powiatu, jak i Powiat. Nie ma przy tym racji skarżące Stowarzyszenie, gdy twierdzi, że za powiat powinni działać mieszkańcy powiatu w liczbie co najmniej 50% plus jeden. Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym starosta reprezentuje powiat na zewnątrz.
NSA oddalił wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym można przeprowadzić jedynie dowody z dokumentów.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.