Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2869/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 171/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 22 lipca 2011r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek (uzupełniony w dniach 12 sierpnia 2011 r., 30 listopada 2011 r., 21 lutego 2012 r., 27 sierpnia 2012 r., 21 listopada 2012 r., 14 grudnia 2012 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą, na terenie działek ewidencyjnych o numerach: [...[, [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. D. w W. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako ustawa) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli B. i H. G. oraz J. S. i A. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu II instancji decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., zatem oprócz wymogów formalnych winien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przedmiotowy wniosek, jako niespełniający wymogu określonego w art.

52. ust. 2 pkt 2 lit. a i b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i art. 63 § 2 k.p.a., nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zaś organ I instancji zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni po rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie jest uprawnione do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany oraz dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami, na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 3 ust. 2 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588)) i podniosło, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 9 ust. 3 rozporządzenia) oraz, że mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, ocena części graficznej analizy wskazuje, iż sporządzono ją niezgodnie z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a ponadto mapa ta nie zawiera adnotacji, iż została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy podał także, iż obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki i może zostać wyznaczony nie w formie koła, ale zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego (art. 107 § 3 k.p.a.), natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sama już konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc parametry i wskaźniki powinny być określone w niej precyzyjnie, bez użycia zwrotu "max" umożliwiającego ich zmianę in minus. Wskazał przy tym na przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i przyjęciu, że: a) wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że strona skarżąca nie załączyła do przedmiotowego wniosku mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; b) mapa z granicami obszaru analizowanego została sporządzona niezgodnie z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r.; naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, nieadekwatnych do stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymagań określonych w tych przepisach; b) art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwą interpretacje i przyjęcie, iż strona skarżąca wyznaczyła granic obszaru analizowanego niezgodnie z ww. przepisami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ II instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy ocenił wniosek o ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego budowy - dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą - jako niespełniający wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy w związku z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium organ I instancji zobowiązany był wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem. W ocenie Sądu, wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647). Charakterystyka inwestycji obejmuje m.in. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz określenie odprowadzania lub oczyszczania ścieków, jak również określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, w zakresie kwestii zaopatrzenia w media inwestor zaznaczył we wniosku odpowiednie rubryki i załączył do niego zaświadczenia dostawców mediów wskazujące na to, że teren posiada wymaganą infrastrukturę techniczną a planowana inwestycja może być zrealizowana w ramach istniejących sieci (m.in. pismo z dnia 13 lipca 2011 r. dotyczące zapotrzebowania w wodę i odprowadzania ścieków i wód opadowych, pismo z dnia 8 lipca 2011 r. określające zapotrzebowanie w energię, a także pismo z dnia 12 lipca 2011 r. odnoszące się do dodatkowego zapotrzebowania gazu).

W okolicznościach niniejszej sprawy, na etapie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie byłoby zasadne zobowiązanie inwestora do przedłożenia umowy określającej warunki przyłączenia do sieci. Sąd podkreślił, że określony w art. 61 ust. 5 ustawy wymóg przedstawienia umowy dotyczy ewentualnego wykonania uzbrojenia terenu, a nie umowy na doprowadzenie samych przyłączy w sytuacji, gdy teren posiada już niezbędne uzbrojenie. Z przedłożonych załączników wynika, że przedmiotowy wniosek spełnia warunki formalne w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64, spełnione są także warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ww ustawy.

Sąd zakwestionował także stanowisko organu odwoławczego, że część graficzna analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu została sporządzona niezgodnie z przepisem § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a ponadto nie zawiera adnotacji, iż została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sadu sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka inwestycji zostały przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś parametry zabudowy określono prawidłowo. Nadto, w aktach sprawy znajduje się mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu w sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd podkreślił, że co do zasady dokonanie odmiennej oceny merytorycznej, niż organ I instancji, nie upoważnia organu odwoławczego do rozstrzygania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. gdyż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy według własnej oceny - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Kolegium niezasadnie powołało się na braki formalne wniosku, a w konsekwencji w ogóle nie wypowiedziało się w sprawie merytorycznie tzn. nie zajęło stanowiska co do zarzutów odwołania. Sąd zaznaczył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, ale jedynie w zakresie teorii, nie znajduje jednak najmniejszego przełożenia na realia sprawy. W rezultacie nie spełnia ono wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w ogóle nie odnosi się do istoty rozpoznawanej sprawy, a więc do wniosku inwestora, warunków określonych przez organ I instancji w kontekście wymogów ustawowych (jak choćby obszaru analizowanego) oraz do zarzutów odwołania. Zaskarżona decyzja nie spełnia kryteriów decyzji drugoinstancyjnej, a jej uzasadnienie nie daje podstaw do przyjęcia, że uchylenie się od orzeczenia merytorycznego na etapie postępowania przed organem II instancji miało podstawy w stanie faktycznym.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokonać merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz decyzji organu I instancji i orzec w trybie art. 138 § 1 k.p.a., bądź wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnić zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie, wypełniając tym samym kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r.pr. T. P., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: ustawa, w związku z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a., § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez błędną ich wykładnię;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że będąca załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy "analiza zacieniania" nie stanowi charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Brak we wniosku wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja ustawowa decyduje o istotnym charakterze tego elementu wniosku, co nie pozawala przyjąć, że jego brak może nie mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nadto, wbrew dyspozycji przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Nie spełnia tego ustawowego wymogu wskazanie "wg wytycznych gestorów sieci". Określenie to winno być określone liczbowo, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu ocena części graficznej analizy wskazuje, iż sporządzono ją niezgodnie z § 3 ust. 2 c i § 9 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a ponadto nie zawiera adnotacji, iż (mapa) została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wadliwości tej nie sanuje, wbrew stanowisku Sądu, fakt, iż "w aktach sprawy znajduje się mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", która nie stanowi integralną część decyzji organu I instancji (jej załącznika).

Organ podniósł także, że w uchylonej zaskarżonym wyrokiem decyzji, wbrew wskazaniom Sądu, zawarto stanowisko w kontekście obszaru analizowanego. Wskazano w szczególności, iż "organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w konsekwencji ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

Nadto ustalenia Sądu, iż sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka inwestycji zostały przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś parametry zabudowy określono prawidłowo, a w aktach sprawy znajduje się mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, są wynikiem błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy, w związku z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a., § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem organu naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego, którego wady nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, iż wskazane w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez r.pr. S. T., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Powołując się na pisma załączone do wniosku o wydanie decyzji i znajdujące się w aktach sprawy, podniesiono, iż Spółka wypełniła dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy, w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wniosek zawierał dane dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków i wód opadowych, zapotrzebowania na energię, dodatkowego zaopatrzenia na gaz.

W ocenie Spółki, organ I instancji prawidłowo określił wszelkie parametry budowy. Nadto niesłuszny jest zarzut Sądu, iż strona nie załączyła do wniosku mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż w aktach sprawy znajduje się mapa pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem strony wyrok Sądu jest zasadny, gdyż decyzja organu II instancji oparta jest o pobieżna analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 136 k.p.a., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 k.p.a., § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy przez ich błędną wykładnię.

Przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

Strona skarżąca w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie wskazanych w nim przepisów przez ich błędną wykładnię kwalifikując te przepisy jako prawa materialnego przepisy. Z uwagi na tak postawiony zarzut zauważyć należy, iż przepisy art. 138 § 2, art. 15 i art. 136 k.p.a. nie stanowią przepisów prawa materialnego, lecz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać, iż zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie pierwszym, jako dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzają się do zakwestionowania poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka inwestycji zostały przedstawione w formie opisowej i graficznej, a w aktach sprawy znajduje się mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To zaś sugeruje, że strona skarżąca w istocie zarzuca naruszenie wskazanych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutu kasacyjnego postawionego w punkcie pierwszym kasacji stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów wskazanych w tym zarzucie.

Przypomnieć należy, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową, ale i graficzną, zaś wyniki analizy stanowią załącznik do tej decyzji, przy czym zarówno decyzja jak i analiza składają się z dwóch części, tj. części tekstowej i części graficznej - § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii - § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p. Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a zatem na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Wymóg ustawowy z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony, jeśli część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), sporządzono na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom map, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych przez właściwe organy w formie elektronicznej. W niniejszej sprawie załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy stanowi mapa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem, a załącznik nr 2 – Wyniki analizy obszaru – część opisowa i graficzna.

W załączniku nr 2 wskazano, iż "część graficzna w skali 1:1000 stanowi mapę pobraną z systemu GEO-MAP opracowanego i aktualizowanego na bieżąco przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, do którego dostęp i możliwość wydruku otrzymali pracownicy Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] m [...], za zgodą Dyrektora Biura Geodezji i Katastru. Załącznik mapowy jest kopią mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania kopii. Spełnia on wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy."

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zdaje się nie zauważać powyższych okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organu II instancji, zajmując stanowisko, iż część graficzną analizy sporządzono niezgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przytoczył orzecznictwo sadów administracyjnych, lecz nie dokonał prawidłowej oceny w świetle okoliczności zaistniałych w tej sprawie i znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Dotyczy to także stanowiska organu odwoławczego odnośnie niespełnienia wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b powołanej wyżej ustawy. Wnioskodawca we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 3.6 dotyczącym przewidywanego zapotrzebowania na media (woda, ścieki, gaz, ciepło energia elektryczna) wskazał, że jest to zapotrzebowanie wg wytycznych gestorów sieci.

Jednocześnie zauważyć należy, iż – jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – inwestor przedłożył zaświadczenia dostawców mediów wskazujące, że teren posiada wymaganą infrastrukturę techniczną i planowana inwestycja może być realizowana w ramach istniejących sieci – pisma dotyczące zapotrzebowania na wodę, odprowadzania ścieków i wód opadowych, zapotrzebowania na energię elektryczną i dodatkowego zapotrzebowania na gaz.

Nadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił "przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego". W analizie funkcji i zagospodarowania terenu wskazano, iż do przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), obejmujący teren w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (działka przylegająca do ul. D.) i granice obszaru oznaczono w załączniku graficznym cyframi: 1-2-3-4-5-6-7.

Jak stanowi § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

A zatem, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a to oznacza, iż nie musiał w decyzji zawierać szczegółowego uzasadnienia takiego działania.

Przypomnieć należy, iż inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji - ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą, na terenie działek ewidencyjnych o numerach: [...[, [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. D. w W. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. A zatem, B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.).

Charakter zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten Sąd. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.

18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 roku, III ZP 5/96 - OSNAPiUS 1997, Nr 15, poz. 262).

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia organu odwoławczego i wyjaśnił motywy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obszerne, ale wyjaśnia podstawowe kwestie, a wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.