Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 761/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. S.-S., zw. dalej skarżącą, na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, w związku z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz garażem w ramach zabudowy siedliskowej w miejscowości R., na terenie działki nr [...] i [...], [...] i [...], nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 października 2008 r. ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego, mającej na celu ustalenie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z budową ww. budynku w zakresie wykonania więźby dachowej. Organ I instancji uzasadnił, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 15 września 2008 r. wizji lokalnej stwierdził szereg nieprawidłowości przy wykonaniu więźby dachowej, m.in. brak połączenia części jętek z krokwiami, a w części obiektu stanowiącej ganek, odmienny od projektowanego układ krokwi.
Stwierdził także niezgodność w zakresie wysokości posadowienia wieńca w części obejmującej ganek w stosunku do rysunku przekroju w zatwierdzonym projekcie. Odstępstwa te nie zostały naniesione przez projektanta na rysunkach projektu. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z przedłożonej w toku postępowania przez inwestora oceny stanu technicznego wykonanej konstrukcji więźby dachowej, opracowanej przez mgra inż. S. W. (projektanta obiektu) wynika, iż nie istnieje zagrożenie co do nośności konstrukcji więźby dachowej. Organ zauważył, że ocenę taką sformułowano przy założeniu usztywnienia jętek podłogą z płyt OSB, natomiast takiego usztywnienia nie przewidziano w zatwierdzonym projekcie.
Z kolei z obliczeń statycznych opracowanych przez mgra inż. L. M. wynika, iż przekroczone zostały stany graniczne nośności dla elementów konstrukcji więźby dachowej. W ocenie organu I instancji ww. okoliczności świadczą o pojawieniu się uzasadnionych wątpliwości w kwestii prawidłowości wykonanych robót, i dlatego zasadnie nałożono na inwestora obowiązek z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, wskazując, że zawiadomienie o rzekomych nieprawidłowościach w wykonaniu więźby dachowej złożył wykonawca robót pokryciowych, z którym skarżąca jest w konflikcie z powodu porzucenia przez niego budowy i nieusunięcia niedoróbek w pokryciu dachowym garażu. Roboty budowlane prowadzone były w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, którego poprawność na żądanie PINB w Gryficach potwierdził projektant. Organ I instancji pominął fakt, iż w dniu 16 sierpnia 2008 r. wizytujący budowę projektant-konstruktor stwierdził brak ugięć w obrębie więźby dachowej części głównej budynku, co udokumentował wpisem do dziennika budowy. Zweryfikował on również obliczenia statyczne dotyczące więźby i we wspomnianym wpisie potwierdził ich prawidłowość. Podczas przeprowadzonych w dniu 15 września 2008 r. oględzin PINB w Gryficach nie potwierdził zarzutu wykonawcy co do złej jakości robót w zakresie wykonanej więźby.
Ponieważ konstrukcja wsporcza ani konstrukcja więźby nie wykazują ugięć, przedłożenie ekspertyzy było, zdaniem skarżącej, bezcelowe. Podniesiono także w zażaleniu, iż nieskręcenie kilku jętek z belkami nie jest podstawą do podważania jakości robót przed zakończeniem budowy. Obecnie wszystkie jętki są połączone z krokwiami. Natomiast wieniec ganku został wykonany prawidłowo, gdyż przy zakładanej wysokości słupka uzyskano zakładany kąt nachylenia dachu nad gankiem. Do zażalenia dołączono pismo rzeczoznawcy budowlanego H. D., w którym stwierdza on m.in., że jego zdaniem nie ma potrzeby sporządzania ekspertyzy, a potwierdzenie przez projektanta prawidłowości wykonania konstrukcji jest wystarczające dla sprawy. Zapis projektanta o jętkowej konstrukcji dachu oraz o stężaniu jętek należy rozumieć jako niewłaściwe dobranie nazewnictwa, ponieważ dach nie jest jętkowy, lecz typowy płatwiowo-krokwiowy z płatwiami stalowymi.
Dodatkowo podniesiono, że zaskarżone postanowienie wydano w dzień po oględzinach budowy, nie zawiadomiono inwestorki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nadto pieczęć na postanowieniu nie posiada znamion pieczęci urzędowej. Organy nie wykazały zatem, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, wątpliwości dotyczą zatwierdzonego projektu budowlanego, którego badanie zatwierdzonego nie leży w kompetencjach nadzoru budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia decyzji treść zażalenia skarżącej oraz pism je uzupełniających. Następnie wskazał, iż organ I instancji, po otrzymaniu pisma A. S. informującego o nieprawidłowościach w wykonaniu więźby dachowej wraz z załączonymi zdjęciami i obliczeniami sporządzonymi przez L. M., wyznaczył na dzień 10 września 2008 r. termin oględzin budowy budynku. Skarżąca złożyła do akt kopię stron dziennika budowy, zawierających wpis projektanta S. W., iż wykonane pomiary inwentaryzacyjne nie wykazały żadnych ugięć elementów konstrukcyjnych dachu, sporządzona zaś weryfikacja wcześniejszych obliczeń statycznych potwierdza prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych, z których wynika, że nośność wszystkich elementów konstrukcyjnych więźby jest wystarczająca pod pokrycie dachówką ceramiczną karpiówką w "łuskę".
Przedłożyła także oświadczenie kierownika budowy M. N. z dnia 21 sierpnia 2008 r., stwierdzającego, iż budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Nadto S. W. przedstawił ocenę stanu technicznego wykonanej konstrukcji dachowej, z której wynika m.in., iż pomiary wykonane przez niego podczas wizji lokalnej w dniu 16 sierpnia 2008 r. nie wykazały żadnego ugięcia krokwi i płatwi przedmiotowej konstrukcji, a brak skręcenia kilku jętek z krokwiami dotyczy części budynku, gdzie nie były prowadzone roboty dekarskie. Projektant sporządził obliczenia w celu sprawdzenia stanów granicznych nośności konstrukcji, które załączył do oceny. Z obliczeń tych wynika, iż naprężenia graniczne nie zostaną osiągnięte, a obliczone ugięcia dla najbardziej niekorzystnego układu obciążeń są nieznacznie przekroczone, co nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji, gdyż przewiduje się usztywnienie jętek podłogą z płyt OSB, stanowiących tarczownicę.
Rozbieżności pomiędzy obliczeniami projektanta a obliczeniami przedstawionymi przez wykonawcę robót dekarskich wynikają głównie z przyjęcia obciążenia śniegiem wg zmiany do normy, wprowadzonej w październiku 2006 r. oraz z przyjęcia wszystkich podpór przesuwnych bez uwzględnienia stężenia jętek tarczownicą eliminującą przesuw podpór.
Organ II instancji stwierdził, że przedłożone przez projektanta obliczenia zostały opracowane na podstawie założeń nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie (wykonanie tarczownicy usztywniającej konstrukcję więźby), z kolei opinia H. D. zakłada inny schemat statyczny konstrukcji, niż przyjęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym (układ krokwiowo-płatwiowy zamiast układu płatwiowo-jętkowego), co powoduje, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonania przedmiotowej konstrukcji dachowej. Stąd też wyżej wskazane argumenty skarżącej, zawarte w zażaleniu, nie mogły zostać uwzględnione. Organ wyjaśnił dalej, iż żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero po wykonaniu przez zobowiązaną nałożonego obowiązku, tj. po przedłożeniu ekspertyzy i przeanalizowaniu jej przez organ powiatowy, w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ może zbadać, czy przedmiotowa konstrukcja dachu spełnia wymogi techniczne i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy.
Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącej, zawartych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że umożliwiono skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy podczas przeprowadzonych oględzin, z czego skarżąca skorzystała, a po sporządzeniu protokołu oględzin do organu powiatowego nie wpłynął nowy materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie opatrzone jest pieczęcią urzędową PINB w Gryficach, ponieważ organ ten nie działa z upoważnienia Starosty Gryfickiego.
W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zarzuciła, że podstawą do zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości, a więc wątpliwości obiektywnych, opartych na racjonalnych, zrozumiałych dla innych przesłankach, nie zaś wątpliwości jakichkolwiek (a w tym subiektywnych). W jej ocenie przeprowadzona wizja lokalna nie potwierdziła w najmniejszym stopniu nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie więźby dachowej w kwestii podstawowej, tj. w kwestii płatwi stalowych oraz krokwi. Stan taki potwierdza przedłożona PINB w Gryficach ekspertyza wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego, natomiast wykonane przez zleceniobiorcę wykonawcy mgra inż. L. M. obliczenia, po pierwsze nie opierały się na wizji lokalnej; po drugie przyjmowały nieobowiązującą jeszcze w dniu udzielenia pozwolenia na budowę nową (surowszą) normę śniegową i nie powinny stanowić podstawy działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Natomiast wyjaśnienia i wyliczenia S. W. są dla wyjaśnienia sprawy więźby dachowej wystarczające. Dodatkowo skarżąca podniosła (tak jak w zażaleniu) zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., w związku z niezawiadomieniem jej o przeprowadzonych oględzinach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 761/09, oddalając skargę wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że jest ono podejmowane albo w ramach innego, toczącego się już postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, albo zostało podjęte celem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Przesłanką zastosowania powołanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, co oznacza, iż organ jest uprawniony do wydania postanowienia na podstawie ww. przepisu w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że celem postępowania było ustalenie, czy wykonywana, na przedmiotowym budynku mieszkalnym więźba dachowa, spełnia stany graniczne nośności. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił organowi w sposób jednoznaczny stwierdzić prawidłowości wykonywanych w tym zakresie robót budowlanych. W trakcie wizji lokalnej na trenie budowy stwierdzono nieprawidłowości w wykonaniu więźby dachowej, tj. brak połączenia części jętek z krokwiami przy częściowym pokryciu połaci dachowej dachówką i obciążeniu krokwi, wsparcie krokwi na płatwi stalowej poprzez klocek drewniany, w części obiektu stanowiącej ganek odmienny od projektowanego układ krokwi.
Z kolei z oceny stanu technicznego wykonanej konstrukcji więźby dachowej opracowanej przez mgra inż. Stanisława Walczaka wynika, iż nie istnieje zagrożenie co do nośności konstrukcji więźby dachowej, przy założeniu usztywnienia jętek podłogą z płyt OSB, natomiast takiego usztywnienia nie przewidziano w zatwierdzonym projekcie. Obliczenia statyczne wskazują zaś, iż przekroczone zostały stany graniczne nośności dla elementów konstrukcji więźby dachowej. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedłożone przez projektanta obliczenia zostały opracowane na podstawie założeń nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który nie przewidywał wykonania tzw. tarczownicy usztywniającej konstrukcję więźby. Także opinia rzeczoznawcy budowlanego H. D. wyrażona w piśmie z dnia 22 września 2008 r., która mimo że stwierdza prawidłowość w wykonaniu konstrukcji dachu, zakłada inny schemat statyczny konstrukcji, niż przyjęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przewiduje bowiem układ krokwiowo-płatwiowy zamiast układu płatwiowo-jętkowego.
Organ I instancji zauważył również rozbieżności co do przyjętej w założeniach do obliczeń klasy drewna od klasy drewna którą zastosowano według oświadczenia kierownika budowy złożonego do protokołu z wizji lokalnej. W ocenie Sądu, tak zgromadzony materiał dowodowy sprawy uzasadniał wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego spornego obiektu, a tym samym uzasadniał konieczność uzupełnienia zebranych dowodów w sprawie o ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Podkreślił, że uzasadnione wątpliwości w żadnym przypadku nie mogą oznaczać pewności organu, iż roboty wykonane zostały nieprawidłowo, jak to podniesiono w skardze. Organ bowiem mając pewność, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób nieprawidłowy nie mógłby wydać postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, lecz podjąć inne działania naprawcze przewidziane przepisami Prawa budowlanego.
W odniesieniu do zarzutów skargi, podnoszonych już na etapie zażalenia do organu odwoławczego, Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się uchybień proceduralnych. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy i nie kończy postępowania w sprawie, a zatem przed jego wydaniem organy nie miały obowiązku zapoznawać strony z zebranym materiałem dowodowym, ani nie miały obowiązku umożliwić stronie wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo Sąd wskazał, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy podczas przeprowadzonych oględzin, z czego skarżąca skorzystała.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sporządziła osobiście skarżąca notariusz, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 244 § 1 k.p.c., poprzez pominięcie przez Sąd faktu błędnego ostemplowania postanowienia o nałożeniu obowiązku.
W ocenie autorki skargi kasacyjnej, zgodnie z przepisem art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie powinien tego nie zauważyć, tym bardziej, że jako strona postępowania, a potem skarżąca - zwracała na to uwagę. Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie również całkowicie przemilczał podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że doręczone jej zaskarżone postanowienie nie zostało zaopatrzone w odcisk pieczęci w ogóle. Sąd tym samym rozpoznał sprawę ze zignorowaniem przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych i w następstwie tego ze zignorowaniem przepisu art. 244 § 1 k.p.c., okoliczności te zaś oznaczają, że – w ocenie autorki skargi kasacyjnej - obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotknięty jest wadami (art. 156 w związku z art. 126 k.p.a.), powodującymi, iż są one nieważne z mocy samego prawa, a w następstwie tego droga sądowa jest niedopuszczalna (art. 58 p.p.s.a.), wobec czego postępowanie przed sądem administracyjnym należy uważać na nieważne.
Ponadto wskazano w skardze kasacyjnej, że postanowienie PINB w Gryficach wyznacza termin dostarczenia ekspertyzy w taki sposób, że termin ten biegnie już z chwilą wydania postanowienia, a nie z chwilą doręczenia postanowienia stronie, co jest niezgodnie z zasadami określania terminów ujętymi w przepisach art. 57 k.p.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści uzasadnienia postanowienia o nałożeniu obowiązku nie wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego powziął uzasadnioną wątpliwość, lecz że miał pewność co do nieprawidłowej jakości robót więźby dachowej. Tym samym organ dokonał niewłaściwej subsumpcji, gdyż dyspozycja ww. przepisu odnosi się do sytuacji związanych jedynie z istnieniem wątpliwości (i to uzasadnionych). Na wypadek zaś stwierdzenia, że zachodzą nieprawidłowości przy realizacji inwestycji Prawo budowlane wyposaża organy nadzoru budowlanego w bardziej radykalne instrumenty, aniżeli wynikający z powołanego tu art. 81c ust. 2, a takowych PINB w Gryficach nie wykorzystał, gdyż - jak to później potwierdził rzeczoznawca budowlany - więźba dachowa budowanego budynku została wykonana prawidłowo.
Nie znajduje także w przepisach prawa żadnego uzasadnienia ustalanie poprawności zatwierdzonego projektu poprzez nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczacej jakości robót budowlanych wykonanych na tle tegoż zatwierdzonego projektu. Ponadto skarżąca zakwestionowała wartość dowodową obliczeń statycznych konstrukcji dachu, a także to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu swego wyroku nie odniósł się w ogóle do większości zarzutów skarżącej, poprzestając tylko na ich przytoczeniu. Zarzucono też niekonsekwencję ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd Wojewódzki, który z jednej strony przyjął, że wady w zakresie pokrycia dachowego zostały stwierdzone przez organy, z drugiej zaś strony organy te miały wątpliwości co do istnienia tych wad, a to w ocenie skarżącej nie pozwalało na zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. Przepis § 2 wymieniając notariusza, zwalnia go od przymusu adwokacko-radcowskiego. Skarżąca jest notariuszem, a zatem skarga kasacyjna osobiście sporządzona przez notariusza została sporządzona przez osobę uprawnioną.
Zauważyć jednak należy, że możliwość osobistego sporządzenia skargi przez notariusza nie zwalnia go od wymagań zastosowania stosownej formy i właściwego uzasadnienia skargi kasacyjnej. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zwolnienie z tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) nie oznacza zatem, że skarga kasacyjna nie powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W pierwszym rzędzie wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu postępowania, które - w ocenie skarżącej - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności.
Powołując jako podstawę kasacji, naruszenie przepisów postępowania, skarżąca winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżąca winna nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną z tego punktu widzenia, stwierdzić należy, że nie została ona sporządzona w sposób odpowiadający prawu, nie zachowano też właściwej formy związanej z wskazaniem przepisów prawa materialnego, które miałyby zostać naruszone przez Sąd Wojewódzki. Przystąpiwszy do rozpoznania skargi kasacyjnej sporządzonej osobiście przez skarżącą stwierdzić należy, że nie posiada ona osnowy (art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), w której zwięźle podaje się treść żądania, wskazuje podstawę skargi kasacyjnej, a w przypadku oparcia jej na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje się naruszony przepis prawa materialnego oraz określa, której części alternatywy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy zarzut (naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie). Wprawdzie w dalszej części skargi wskazano naruszony przepis prawa materialnego, niemniej brak tak opisanej osnowy skargi skutkuje tym, iż zawarte w jej dalszej części wywody prawne nie pozwalają na prawidłowe powiązanie zarzutów i argumentów użytych na ich poparcie.
Nie mieszczą się nadto w przytoczonej przesłance kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 171 pkt 1 p.p.s.a.) wszelkie zarzuty o charakterze procesowym wypełniające znaczną część skargi kasacyjnej, a dotyczące obrazy art. 244 § 1 k.p.c., czy też przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, a także nieodniesienia się przez Sąd Wojewódzki do zarzutów skargi zwykłej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje wykładni wskazanych w skardze zarzutów kasacyjnych, nie konkretyzuje ich, nie uzupełnia, jak również nie koryguje, rozpoznając skargę w granicach podstawy kasacyjnej, ta zaś, jak wskazano wyżej, dotyczy tylko naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego.
Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, podkreślić trzeba, że norma zawierająca podstawę skargi kasacyjnej przywołana przez skarżącą składa się z dwóch części, które w treści uzasadnienia skargi wymieniono łącznie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zatem zarzucono oba rodzaje naruszenia, nie wskazano jednak, którego rodzaju naruszenia zarzut w istocie dotyczy.
Zarzut błędnej wykładni prawa nie obejmuje bowiem przesłanek związanych niewłaściwym zastosowaniem prawa, czyli dokonaniem niewłaściwego podstawienia określonej normy prawnej pod ustalony stan faktyczny (błąd subsumcji). Natomiast błąd interpretacyjny polega na przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu.
Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.
Takich zaś rozważań w zaskarżonym wyroku nie przeprowadzono, natomiast wyprowadzony przez autorkę kasacji wniosek, iż wspomniany przepis nie powinien znaleźć zastosowania w postępowaniu administracyjnym, wskazuje na postawienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Zarzut ren sprowadza się do tezy, że organy nadzoru budowlanego, stwierdzając nieprawidłowość wykonania więźby, miały pewność, a nie uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót, a zatem nie mogły zastosować art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, z którego dyspozycji wynika, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy można nałożyć tylko "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości".
Sąd Wojewódzki przyjął, że podstawą działań organów nadzoru budowlanego było to, iż w czasie oględzin budynku znajdującego się w budowie stwierdzono, że wykonanie więźby dachowej nie odpowiada zatwierdzonemu projektowi, projektant zaś nie odniósł się do tych odstępstw przed kontrolą i na tle tego stwierdzenia organy zastosowały wspomniany przepis.
Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust.1 Prawa budowlanego), natomiast nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jednakże pod warunkiem, iż nie dotyczy cech i okoliczności wymienionych w ust. 5 tego przepisu, oraz gdy projektant dokona kwalifikacji zamierzonego odstąpienia i zamieści w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.
Organy nadzoru budowlanego stwierdziły zaś, że zauważonych odstępstw nie odnotowano w projekcie, a projektant, przed dokonaniem urzędowej kontroli budowy, nie opisał tych zmian stosownie do przepisu art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, miały zatem podstawy do tego, aby powziąć uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Późniejsze opinie, wyliczenia i ekspertyza wykonywane przez projektanta i inne osoby, zawierające rozbieżne oceny mogły tylko utwierdzić organy w słuszności powziętego postanowienia co do tego, że istnieje konieczność wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Sąd Wojewódzki miał zatem pełne podstawy do przyjęcia, że w okolicznościach tej sprawy działanie organów administracji nie naruszało prawa.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.