Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 687/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W.S., T.K. oraz [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółki jawnej A.S., M.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: I. oddalił skargę T.K. i [...] Przedsiębiorstwo Budowlane Spółka jawna A.S., M.S.; II. w uwzględnieniu skargi W.S. uchylił zaskarżoną decyzję; III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej W.S., kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek odwołania W.S. z dnia 1 lutego 2016 r. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Development sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego; zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K. Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo iż znalazła się w rozdzielniku decyzji.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji, stronami postępowania są osoby i podmioty posiadające tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do nieruchomości objętych obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, tj. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...] obr. [...] P. w K. Organ wskazał, iż status strony w postępowaniu, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Prawo wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje jedynie stronom postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są, obok inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Określenie zatem obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Powołał przy tym art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Organ podkreślił, iż skarżąca nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o czym świadczą karty akt postępowania organu I instancji ponumerowane od numeru 6 do 9, będące wypisem z bazy EDiB z dnia 26 listopada 2015 r. dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P., a także informacje z ksiąg wieczystych dla tych działek, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych. Są to księgi: [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [....]), [...] (dz. nr [...], [...]), [...] (dz. nr [...]), [....] (dz. nr [...], [...]), dla których ogólne informacje z dnia 7 marca 2016 r. znajdują się w aktach II instancji. Dodał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji pozwoliło ustalić, iż skarżąca została ujęta wśród osób otrzymujących skarżoną decyzję jako jeden z adresatów decyzji o warunkach zabudowy, w celach informacyjnych.

Zawarto to w wyjaśnieniu Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]: ze względu na wydaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] oraz decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005 r., znak [...] przenoszącej ww. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na: 1. [...] Przedsiębiorstwo Budowlane Spółka Jawna A.S., M.S.;

1. 2. [...] Development sp. z o.o.;
2. 3. W.S. Urząd Miasta Krakowa powiadomił ww. adresatów decyzji jako jej właścicieli posiadający prawo jej wykorzystania, w związku z toczącym się postępowaniu w sprawie wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego przy ul. Z. w K.- na dz. nr [...] obr. [...]P.

Wobec powyższych ustaleń stwierdzono brak przymiotu strony przedmiotowego postępowania dla wnoszącej odwołanie skarżącej.

Organ odwoławczy podniósł, iż art. 28 k.p.a. nakłada na organ obowiązek ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danego podmiotu. Organ bada jedynie istnienie interesu prawnego, jego związku ze sprawą. Ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, organ tutejszy zobowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze i nie może rozpatrywać podnoszonych przez skarżącą zarzutów merytorycznych.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: W.S., T.K., [...] Przedsiębiorstwo Budowlane sp. j. A.S. i M.S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:

1. - art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że nie było konieczności przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inwestora wnioskującego o pozwolenie na budowę;
2. - art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie ma konieczność zachowania tożsamości podmiotów występujących o pozwolenia na budowę z podmiotami, na które została wydana decyzja o warunkach zabudowy;
3. - art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez zawężające rozumienie określenia "obszar oddziaływania obiektu";
4. - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego oraz pominięcie wśród stron postępowania właścicieli (lub zarządcy) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;
5. - § 13 ust. 1 oraz 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie (przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu) ograniczeń dla nieruchomości sąsiednich wynikających z tych przepisów;
6. - § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie tych przepisów przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji;
7. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (m.in. brak ustaleń w kwestii kręgu stron i obszaru oddziaływania) oraz poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego (m.in. brak w aktach sprawy korespondencji organu pierwszej instancji z T.K.);
8. - art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa;
9. - art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do uchybień wskazanych w odwołaniu, a dotyczących błędnego ustalenia kręgu stron postępowania i błędnie wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu;
10. - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżących możliwości udziału w postępowaniu oraz poprzez prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego sposób niezapewniający stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;
11. - art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ustalenia kręgu stron postępowania);
12. - art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez zbadania czy odwołująca się posiada przymiot strony postępowania, poprzez przedwczesne umorzenie postępowania tj. bez wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu oraz bez ustalenia kręgu stron postępowania;
13. - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji mimo dowodów na to, że osoby, którym przysługiwał przymiot strony postępowania zostały bez własnej winy w nim pominięte.

Skarżący podnieśli, iż decyzje obu instancji zostały skierowane do [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego sp. j. na nieaktualny adres, zatem Spółka nie mogła brać udziału w postępowaniu i nie miała możliwości wniesienia odwołania od decyzji. Decyzje organu pierwszej i drugiej instancji nie zostały skierowane do skarżącego, T.K., mimo że w trakcie postępowania uzasadniał swój interes prawny do udziału w sprawie.

Skarżący zarzucili, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby na jakiej podstawie obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony. W aktach sprawy brak jest dowodów na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Organ pierwszej instancji błędnie uznał, że informacje o obszarze oddziaływania obiektu wskazane w projekcie budowlanym nie wymagają weryfikacji. Natomiast organ drugiej instancji arbitralnie przyjął, że obszar oddziaływania obiektu wskazany w decyzji jest poprawnie wyznaczony i nie dokonał jakichkolwiek ustaleń we własnym zakresie.

W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, skarżąca W.S. zgłaszała uwagi w zakresie błędnie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji (pkt 4, 5, 6 pisma z dnia 17 grudnia 2015 r.).

W ocenie skarżących w sprawie naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu nastąpiło w odniesieniu w stosunku do kilku podmiotów. W odniesieniu do Wandy Solak (biorącej udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wyłączonej z kręgu stron przez organ drugiej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego). W odniesieniu do T.K. (pominiętego w sprawie mimo oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość lokalową stanowiącą żłobek, w budynku przy ul. Z. [...] w K.). W odniesieniu do [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego sp. j. A.S. i M.S. - wspólnicy (błędnie zawiadamianego na nieaktualny adres). W odniesieniu do Członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. Z. [...] (pominiętych w sprawie, mimo oddziaływania inwestycji na działki, którymi Zarządza Wspólnota nr [...], [...], [...]obr [...]. jed. ewid. P.).

Zdaniem skarżących, [...] Development sp. z o.o. nie jest uprawniona do samodzielnego wykorzystania decyzji o warunkach zabudowy. Od początku zamierzeniem wszystkich stron było adresowanie decyzji do trzech podmiotów, aby łącznie stanowili jednego inwestora na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Wszczęcie postępowania jedynie na wniosek [...] Development sp. z o.o. należy traktować jak wszczęcie postępowania na rzecz podmiotu, który nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy. Skarżący podkreślili, iż rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy niepodzielnie trzech podmiotów tworzących inwestora, połączonych związkami o charakterze materialnym.

Skarżący podnieśli, iż wniosek z dnia 4 stycznia 2016 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawie [...], został złożony przez T,K, osobiście w Wydziale Architektury i Urbanistyki dnia 8 stycznia 2016 r. Do dnia wydania decyzji T.K. nie otrzymał żadnej odpowiedzi.

Podkreślili, że organ drugiej instancji powinien we własnym zakresie podjąć działania mające na celu ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, tym samym winien dokonać ustaleń co do legitymacji T.K. do udziału w postępowaniu.

Skarżący T.K. uzasadnił swój interes prawny do udziału w postępowaniu. Oznajmił m.in., że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej lokal nr 3 (żłobek) objętej księgą wieczystą nr [...]. Wskazał, że lokal żłobka usytuowany jest na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. Z. [...] w K., a budynek znajduje się na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K. Okna lokalu umieszczone są po zachodniej stronie budynku, na przeciwko nowoprojektowanej na działce nr [...] inwestycji. Działając jako właściciel nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania nowoprojektowanego obiektu przy ul. Z. na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. - wniósł o uwzględnienie interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

[...] Przedsiębiorstwa Budowlanego sp. j. A.S. i M.S. -wspólnicy zostało uznane za stronę postępowania, jednak nie zostało prawidłowo zawiadomione o toczącym się postępowaniu i o wydanych decyzjach. W aktach sprawy znajduje się niedoręczona korespondencja, wysłana na nieaktualny adres Spółki. O tym, że pisma wysyłane są na niewłaściwy adres, organy obu instancji zostały powiadomione w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Do odwołania został również dołączony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikało, że siedziba Spółki nie mieści się przy ul. [...].

Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 25 lutego 2016 r. (wpływ 7 marca 2016r.) skierowane do Urzędu Miasta Krakowa, w którym K.K. poinformował, że pod wskazanym adresem nie figuruje Spółka, do której skierowano pismo. Mimo tych informacji i braku potwierdzenia odbioru pism przez Spółkę, organy obu instancji nie dokonały aktualizacji danych o stronach postępowania.

Skarżący wskazali, że interes prawny Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] sp. j. do udziału w postępowaniu wynika z przepisów prawa i nie powinien być kwestionowany. Skarżący powinien być uznany za stronę postępowania z uwagi na konieczność uznania spółki za inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Spółka [...] Przedsiębiorstwo Budowlane sp. j. była adresatem decyzji o warunkach zabudowy, a zatem powinna być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka jest współwłaścicielem nieruchomości przez które będzie odbywał się dojazd na teren inwestycji (m.in. dz. [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P.). Wymienione wyżej działki, ze względu na ryzyko obciążenia dodatkowym ruchem kołowym (w tym ciężkim sprzętem w trakcie budowy) znajdują się w obszarze oddziaływania nowej inwestycji. Po zrealizowaniu inwestycji nastąpią znaczne ograniczenia w korzystaniu z działek Spółki, ze względu na zwiększony ruch kołowy wygenerowany przez nową inwestycję wielorodzinną.

Skarżący stwierdzili, że działki niepozostające w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (ZIKiT), wskazane jako obsługa komunikacyjna, nie są w świetle przepisów prawa drogami wewnętrznymi, gdyż nie zostały wydzielone i oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako droga. Tym samym nie można uznać, że są co do zasady przeznaczone do ruchu kołowego. Organy obu instancji nie sprawdziły, czy trasa wskazana przez ZIKiT jako dojazd ma odpowiednie parametry, czy może zaistnieje konieczność jej przebudowy. Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy właściciele nieruchomości wskazanych jako dojazd wyrazili zgodę na rzecz [...] Development sp. z o.o. na korzystanie z drogi. Przedsiębiorstwo Budowlane [...] Sp. j. powinno mieć zapewniony udział w postępowaniu celem sprawdzenia, czy inwestycja nie ograniczy prawa zagospodarowania lub czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z terenu będącego własnością Spółki.

Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działek Przedsiębiorstwa Budowlane [...] sp. j. związane z projektowanym obiektem są: art. 140 i art. 222 Kodeksu Cywilnego oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga T.K. i [...] Przedsiębiorstwo Budowlane spółka jawna A.S., M.S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2016 r., umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte w skutek odwołania skarżącej W.S. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Kluczowe znaczenie odnośnie skargi T.K. i [...]Przedsiębiorstwo Budowlane spółka jawna A.S., M.S., ma art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, a także organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie definiuje przy tym wyrażenia "interes prawny". Niemniej zgodnie przyjmuje się, że interes prawny polega na istnieniu powiązania między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Powyższy związek ma charakter indywidualny (a nie zbiorowy), rzeczywisty (a nie tylko hipotetyczny lub potencjalny) i konkretny. Dopiero spełnienie wszystkich tych wymogów pozwala przyjąć, że dany podmiot legitymuje się interesem prawnym, a w konsekwencji może także domagać się kontroli sądowej określonego aktu administracyjnego.

Sąd wojewódzki stwierdził, że T.K. i [...] Przedsiębiorstwo Budowlane spółka jawna A.S., M.S., nie dysponowali w rozpatrywanej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Decyzja z dnia [...] marca 2016 r. mogła być bowiem kwestionowana jedynie przez osobę, której odwołanie zainicjowało powyższe postępowanie, tj. przez W.S. Mając zatem na uwadze brak interesu prawnego skarżących, ich skarga z dnia 10 maja 2016 r. podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

Odnośnie skargi [...], Sąd I instancji uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego jest uzasadnione wówczas, gdy w jego toku zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13). Dodał, że należy mieć w szczególności na uwadze treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazującą krąg podmiotów, którym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot strony.

Otóż są to inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc inwestor jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06).

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie, z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji co do faktu, że skarżąca W.S. jest inwestorem nie miał wątpliwości, jak i nie miał wątpliwości, że jest stroną tego postępowania albowiem została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, brała w nim czynny udział (pismo z dnia 17 grudnia 2015 r.), zgłaszając swoje zastrzeżenia dotyczące meritum toczącego się postępowania. Odmienne stanowisko organu odwoławczego jest w realiach niniejszej sprawy całkowicie nieuzasadnione. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...], następnie została decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r., znak [...] przeniesiona na: [...] Przedsiębiorstwo Budowlane spółka jawna A.S. M.S., [...] Development sp. z o.o., W.S.. Decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest na rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby, mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym) jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 646/09).

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko doktryny, które zostało przywołane przez skarżącą, że w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy była wydana na kilka podmiotów łącznie, o pozwolenie na budowę powinny się ubiegać łącznie wszystkie podmioty uprawnione z decyzji o warunkach zabudowy, chyba że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę droga odpowiedniej decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach, przenosząc te prawa i obowiązki, określone podmioty odmiennie ukształtują swoje stosunki prawne. Nie może natomiast skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę tylko jeden z podmiotów łącznie uprawnionych z decyzji o warunkach zabudowy (vide: Uruchomienie postępowania administracyjnego przez organy budowlane w aspekcie skutków czynności organu albo podmiotu mającego interes prawny – Dodatek do Nieruchomości 12/2015).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca podkreśla konieczność zachowania tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem na rzecz którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Nie ma więc mowy o przeniesieniu przysługujących jej praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot.

Sąd stwierdził, że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została na trzy podmioty w tym na W.S. jest oczywiste, iż w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi być ona uznana za stronę postępowania jako inwestor.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Development sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżając ww. wyrok w zakresie punktu II, wniosła o jego uchylenie i oddalenie skargi W.S.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jedyną wystarczającą przesłanką uznania danej osoby za inwestora w rozumieniu ww. przepisu jest wymienienie jej w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź brak uczestnictwa w tym postępowaniu, nie oznacza automatycznie odpowiednio - posiadania bądź nieposiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 259/10).

[...] Development sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdziła, że nie ma powodów by przyznać W.S. pozycję strony w sprawie pozwolenia na budowę. Zamknięty katalog stron tego postępowania zawiera art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zdaniem uczestniczki W.S. nie jest żadną z osób wymienionych w tym przepisie, a w szczególności nie jest inwestorem. Spółka stanęła na stanowisku, że inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być tylko podmiot ubiegający się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek taki wynika z literalnego i funkcjonalnego rozumienia pojęcia "inwestora" jako osoby zamierzającej zrealizować inwestycję - jest to warunek sine qua non dla określenia kogoś mianem inwestora.

Powyższe determinuje stanowisko procesowe inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego celem jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie zablokowanie procesu budowlanego. Z materialnego znaczenia pojęcia inwestora wynika jego rola w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestor zawsze ubiega się o zatwierdzenie projektu budowlanego, jest to istota pojęcia inwestora. Stanowisko wyrażane przez W.S. wyklucza uznanie jej za inwestora. Inwestorem danej inwestycji nie może być osoba sprzeciwiająca się realizacji tej inwestycji. Przy wykładni pojęcia "inwestora" odwołać należy się także do wykładni systemowej, zgodnie, z którą pojęciu należy nadawać jednolite znaczenie w całym systemie prawa. Poza prawem budowlanym "inwestor" występuje także w przepisach kodeksu cywilnego gdzie ma ustalone znaczenie. Inwestor jest stroną umowy o roboty budowlane określonej w art. 647 i n. kc.

Jak wskazano w art. 647 kc: "(...) inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia". Przepisy kodeksu cywilnego podobnie jak przepisy prawa budowlanego odwołują się do faktycznej i materialnej roli inwestora w procesie budowlanym. Inwestor działa w celu ukończenia inwestycji. Element formalny - uczestnictwo w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest decydującym dla uznania za inwestora w żadnej z gałęzi prawa gdzie ustawodawca użył tego określenia.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że problem w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w procesie budowlanym konieczna jest współpraca i uczestnictwo wszystkich osób wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy, czy też każdy z adresatów może występować w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę samodzielnie i niezależnie od pozostałych. Spółka wskazała w tym względzie, że żaden przepis ustawy Prawo budowlane czy to innej ustawy, nie zawiera wymogu aby wszystkie osoby wymienione w decyzji o warunkach zabudowy musiały być stronami w sprawie o pozwolenie na budowę. Brak jest również przepisu wprowadzającego wymóg by osoby te działały łącznie. Interpretacja taka stanowi wprowadzenie dodatkowego warunku dla udzielenia pozwolenia na budowę nie przewidzianego przepisami prawa, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

Strona podniosła, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w odniesieniu do obszaru o dużej powierzchni, składającego się w dacie jej wydania ([...]stycznia 2005 r.) z jedenastu działek geodezyjnych (nr [...], [....], [...], [...], [....], [....], [...], [....], [...], [...], [...]), a prawo własności do tych nieruchomości przysługiwało różnym podmiotom. Ta okoliczność tłumaczy przepisanie decyzji o warunkach zabudowy z jednego na trzy podmioty. Decyzja o warunkach zabudowy wydana pierwotnemu adresatowi została następnie przeniesiona na trzy inne podmioty. Z faktu współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym trzech stron, które wymieniono w decyzji o warunkach zabudowy jako nowi adresaci tej decyzji, nie wynika że podmioty te nabyły zdolność sądowoadministracyjną do występowania łącznie jako inwestor w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Na skutek przeniesienia decyzji każdy z nowych adresatów otrzymuje samodzielne uprawnienie do korzystanie z praw przyznanych w decyzji. Uprawnienia te są niezależne od stanowiska pozostałych adresatów decyzji. Każda z osób wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy jest samodzielnym podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych i niezależnie od pozostałych może wstępować jako inwestor w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Pomiędzy osobami wymienionymi w decyzji o warunkach zabudowy nie występuje również współuczestnictwo konieczne, osoby te nie są połączone żadnym stosunkiem materialnoprawnym. Nie wywodzą swych praw z tej samej sytuacji prawnej: spółka [...] Development sp. z o.o. wywodzi swe prawa do dysponowania nieruchomością o nr działki [...] ([...]) na cele budowlane z faktu bycia właścicielką nieruchomości, W.S. nie jest właścicielem (współwłaścicielem) działki - nie ma żadnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już ta okoliczność wyklucza przyjęcie, że W.S. i [...] Development sp. z o.o. są współuczestnikami materialnymi. Ich sytuacja prawna jest inna, ich prawa i obowiązki nie są wspólne.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zgodnie z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości." Możliwe jest posiadanie samodzielnych uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy przez kilka podmiotów. W szczególności możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy tej samej inwestycji dla kilku wnioskodawców (w jednej lub w kilku decyzjach). Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na kilka osób spowodowało, że każda z nich może samodzielnie korzystać z praw przyznanych decyzją lokacyjną niezależnie od stanowiska pozostałych podmiotów wskazanych w jej treści.

O tym, który z adresatów decyzji o warunkach zabudowy będzie inwestorem w procesie budowlanym decyduje to, która z osób wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy będzie faktycznie realizować inwestycję opisaną w tej decyzji. Istotne znaczenie ma w szczególności ustalenie kto posiada tytuł prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to podstawy warunek jaki musi spełniać osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy wydano kilka decyzji o warunkach zabudowy dotyczących jednej nieruchomości lub gdy decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą tej samej nieruchomości wydano kilku podmiotom, inwestorem jest osoba realizująca inwestycje, która posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odniesieniu do nieruchomości objętej decyzją nr [...], tj. działki nr [...] obr. [...] P., W.S. prawa takiego nie posiada. Uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane) jest podstawowym kryterium określającym inwestora.

W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie bada prawa wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta jest badana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Osoby wskazane w decyzji o warunkach zabudowy są jedynie potencjalnymi inwestorami. Decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać nawet jeżeli nie posiada się jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości na której miałaby powstać planowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem jedynie charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy jest w ogóle możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12).

Spółka zaznaczyła także, że dla ustalenia czy W.S. przysługuje status inwestora istotne znaczenie ma również art. 18 ustawy Prawo budowlane określający obowiązki inwestora polegające na zorganizowaniu procesu budowy. Wanda Solak nie organizuje budowy, nie opracowała projektu budowlanego, nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązki inwestora wykonuje [...] Development sp. z o.o. gdyż to ona jest inwestorem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczona w skardze kasacyjnej przyczyna wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinuje zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jedyną wystarczającą przesłanką uznania danej osoby za inwestora w rozumieniu tego przepisu jest wymienienie jej w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja.

W sprawie stan faktyczny został dokładnie ustalony przez organy, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie skargi.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji słusznie nie zaakceptował stanowiska Wojewody Małopolskiego, który ocenił, że W.S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Development sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego; zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. Z. w K. Kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wprost wskazuje przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego – są to – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w prawie budowlanym to nie powinno nasuwać większych wątpliwości – literalnie, a także wg słownika języka polskiego to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego). Obowiązki inwestora zostały określone w przepisach prawa budowlanego w art. 18 ust.1 należy do nich organizowanie procesu budowy, w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego, objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie i odbiór robót budowlanych, nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Jest też on niewątpliwie uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt. 1 prawa budowlanego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego W.S. nie jest inwestorem w niniejszej sprawie. Błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że "skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została na trzy podmioty w tym na W.S. to jest oczywiste, iż w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi być ona uznana za stronę postępowania jako inwestor". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008r. II OSK 251/07).

Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do wykonania inwestycji.

Skoro W.S. nie jest żadną z osób wskazanych w przepisie art.28 ust.2 prawa budowlanego, który wymienia enumeratywnie kto jest stroną w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a w szczególności nie jest inwestorem na podstawie art.188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 wymienionej wyżej ustawy.