Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2871/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 367/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Łodzi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. SKO w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania M.P. i C. P. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z częścią handlową i garażem wielostanowiskowym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] oraz działce nr [...] przy ul. [...] w Łodzi umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do M. P. oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej także jako: Inwestor) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołał się m. in. C. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, któremu zarzucił naruszenie: przysługującego mu prawa własności, jako współwłaścicielowi nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] - działka [...], poprzez ustalenie braku wjazdu na nieruchomość przy ul. [...]. Zgodnie z decyzją organu I instancji wjazd nie może pozostawać w kolizji z istniejącym przystankiem komunikacji miejskiej oraz nakłada na inwestora konieczność wyposażenia wjazdu w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, co w ocenie odwołującego się wyklucza możliwość usytuowania wjazdu na nieruchomości – ul. [...]. Decyzja organu I instancji w tym zakresie ma być niezgodna z uprawomocnionymi warunkami zabudowy w decyzji [...] dla przedmiotowej działki, a co za tym idzie - zgodą Zarządu Dróg i Transportu na wjazd na działkę odwołującego się.

Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi narusza ponadto art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej Upizp) poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dokonanie analizy urbanistycznej łącznie dla trzech działek, które stanowią odrębne przedmioty własności, posiadają niezależny dostęp do drogi publicznej oraz nie stanowią przedmiotu postępowania scalającego, który mógłby dawać prawo inwestora do łącznego ustalania warunków zabudowy i pozbawiania wskutek tych warunków, przymiotu samodzielnej działki budowlanej działce [...], której odwołujący się jest współwłaścicielem.

Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji nieprecyzyjnie określa wysokość zabudowy, poprzez zapis "nie naruszać dominanty architektonicznej nad zabudową kwartału, którą pozostaje dawny Dom Bankowy". Analiza percepcji proponowanej zabudowy w zakwestionowanej decyzji z perspektywy południowego zachodu niewątpliwie zakłócać ma dominantę wskazaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, przez co inwestycja pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]. Nie jest także jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, ponieważ nie wskazano, jakie są szerokości poszczególnych działek. Wydanie kwestionowanej decyzji nie zostało również poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo tego, że planowana zabudowa stanowi przedsięwzięcie mogące szkodliwie oddziaływać na środowisko. Doręczając decyzję nie załączono stronie jej załączników nr 1 i 2, stanowiących integralną część decyzji. Nie było również możliwości wglądu do tych dokumentów w siedzibie organu I instancji z uwagi na długotrwałą chorobę inspektora prowadzącego tę sprawę.

Wspomnianą decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. SKO w Łodzi rozpatrując odwołanie C. P. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało brzmienie art. 59, art. 61 ust. 1 Upizp, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozp. MI z 2003), wywodząc że w niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył dla terenu inwestycji obszar analizowany w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu tej działki, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. ul. [...].

W ocenie Kolegium działanie organu I instancji polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego w minimalnych granicach pozostaje w zgodzie z § 3 rozp. MI z 2003. Planowana inwestycja znajduje się na obszarze ścisłego centrum Łodzi z przewagą zabudowy pierzejowej, gdzie podstawowy układ stanowi budynek kamienicy frontowej przyległej do pasa drogowego ulicy (z zabudową pełnego frontu działki) i oficyny o wysokości zbliżonej do wysokości budynku głównego, usytuowane przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami.

W analizowanym fragmencie miasta występuje także zabudowa w układzie pierzejowym po wschodniej stronie ul. [...], w postaci zdegradowanych pozostałości po wyburzeniu zabudowy "przyulicznej" w związku z likwidacją budynków frontowych dla przeprowadzenia wschodniej jezdni ul. [...], wskutek czego cała wschodnia strona ulicy jest pozbawiona zabudowy mogącej stanowić jej obudowę i ma odsłonięte podwórza wraz z okalającymi je oficynami, obecnie częściowo wyburzonymi. Teren jest nieuporządkowany i wymaga daleko idącej interwencji i odbudowy zabudowy "przyulicznej", w pierwszej kolejności - ustalenia docelowej linii zabudowy.

Organ II instancji podkreślił, że ustalenie przebiegu linii zabudowy tego fragmentu ul. [...] stało się możliwe po zakończeniu opracowania, dotyczącego przebiegu linii tramwajowej w rejonie inwestycji, zgodnie z projektem "Łódzkiego tramwaju regionalnego". Linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono w oparciu o analizę urbanistyczną, uwzględniającą całościowe opracowanie linii zabudowy dla wschodniej strony ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], wykonane przez Architekta Miasta. Zgodnie z tym opracowaniem linia zabudowy na odcinku przedmiotowej działki przebiega w linii zabudowy istniejącej (z możliwością niewielkiej korekty). Taką samą linię zabudowy wskazał w swych wytycznych Wojewódzki Konserwator Zabytków, podkreślając równocześnie konieczność wytworzenia pierzei w oparciu o zabudowę istniejącą na nieruchomości przy ul. [...]. Na przedmiotowym fragmencie linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z usytuowaniem istniejącej zabudowy na w/w działce - jako obowiązująca (na przeważającej części) i nieprzekraczalna z ustaleniem strefy lokalizacji elewacji frontowej dla oficyny północnej przy ul. [...], z możliwością cofnięcia elewacji frontowej do ok. 2 m w głąb działki (do linii obowiązującej na pozostałej części).

Kolegium wskazało następnie, że teren inwestycji wchodzi w skład zespołu urbanistycznego ulicy [...] (na odcinku od pl. [...] do al. [...] - al. [...]) na podstawie wpisu do wojewódzkiego rejestru zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. i z tego też powodu postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony pozytywnie ze wskazaniami co do zapisu dotyczącego wysokości planowanego obiektu, uwzględnionymi w decyzji I instancji.

W ocenie SKO w Łodzi stosując się do ustaleń konserwatorskich oraz ustaleń wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej dla nowej zabudowy organ I instancji prawidłowo określił: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w pasie o szerokości równej głębokości działki nr [...] - jako przedłużenie odpowiadających elementów wieńczących parter i ostatnią kondygnację kamienicy przy ul. [...] z możliwością akcentów wysokościowych; wysokość zabudowy w głębi działki (poza wymienioną wyżej strefą frontową) - dopuszcza się zabudowę o wysokości (zgodnie z wnioskiem) do 22 m (nie wyżej niż maksymalna wysokość zabudowy istniejącej w przedmiotowym kwartale, z pominięciem lokalnych dominant).

Przechodząc następnie do analizy pozostałych cech i parametrów planowanej zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że stanowi ona kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ze sporządzonej analizy wynika, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są obiektami o funkcji mieszkaniowej i usługowej (w tym także biurowej i handlowej). Dostępne z tej samej drogi - ul. [...] nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie pozostałych elementów planowanej zabudowy. Jak wyjaśniło Kolegium wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozp. MI z 2003, tj. w wielkości odpowiadającej średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu, znajdującej się od strony ul. [...], wyznaczono na podstawie szerokości elewacji obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, zrealizowanych w formie zabudowy pierzejowej, przeważającej na terenie objętym analizą i wypełniającej pełny front działki budowlanej.

Podstawę do takiego działania stanowił w rozpatrywanej sprawie przepis § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż średnia w obszarze analizowanym, o ile wynika to ze sporządzonej analizy. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia, określając kąt nachylenia połaci dachowych – do 15º. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji została zapewniona poprzez zjazd z pasa drogowego ul. [...].

Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ I instancji wystąpił do zarządcy drogi - Zarządu Dróg i Transportu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, iż organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajął w tej sprawie stanowiska, stosownie do treści art. 53 ust. 5 Upizp uzgodnienie uznano za dokonane.

Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji nie pozostaje w kolizji z istniejącym wjazdem na nieruchomość przy ul. [...]. W decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wskazano jedynie, że obsługa planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez zjazd z pasa drogowego ul. [...]. Na tę okoliczność Kolegium zwracało już uwagę w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

W kwestii zagadnienia doręczenia decyzji pozbawionej załączników, o których mowa w § 9 rozp. MI z 2003 Kolegium stwierdziło, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że odwołujący będąc stroną postępowania miał swobodny dostęp do akt sprawy zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, a w szczególności został zawiadomiony, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie (zawiadomienie z dnia 21 czerwca 2012 r. doręczone stronie w trybie art. 44 K.p.a.).

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

W skardze na powyższą decyzję do WSA w Łodzi wnosząc o jej uchylenie C. P. zarzucił naruszenie: art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 61 Upizp, art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 2 ust. 12 Upizp.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Skarżący polemizował ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

WSA w Łodzi oddalając skargę wskazał, że zaskarżone decyzje obu instancji nie posiadają istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia ich z obrotu prawnego. Sąd ten wskazał, że organ gminy przeprowadzając analizę urbanistyczną i wyznaczając wokół całego terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 granice obszaru analizowanego (przyjmując za punkt wyjścia trzykrotną szerokość frontu działki, przylegającego do drogi publicznej ul. [...]), w oparciu o powyższe przepisy przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upizp. Analiza ta wykazała bezspornie, że w obszarze tym znajdują się obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Określony w analizie teren pozwala nadto na ocenę pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 cyt. ustawy. Planowana inwestycja, jak dowodzi zgromadzony materiał dowodowy, znajduje się w obszarze ścisłego centrum miasta Łodzi, gdzie przeważa zabudowa pierzejowa. Podstawowy układ urbanistyczny stanowią budynek kamienicy frontowej przyległej do pasa drogowego ulicy (z zabudową pełnego frontu działki) i oficyny o wysokości zbliżonej do wysokości budynku głównego usytuowane przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Fakt, że wschodnia strona ul. [...] na skutek wyburzeń zdegradowanej zabudowy "przyulicznej", pozbawiona jest obecnie zabudowy i ma odsłonięte podwórza, a teren jest nieuporządkowany, nie stanowił przeszkody dla wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy z zachowaniem zasady "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość.

Sąd I instancji uznał, że rację mają organy administracyjne obu instancji twierdząc, że planowana przez inwestora budowa stanowi kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego i daje dostateczną podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Sąd wskazał, że zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy potwierdza również sporządzenie w myśl art. 60 ust. 4 Upizp projektu decyzji, który następnie wraz z załącznikami został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg i Transportu (w wymaganym terminie organ nie zajął stanowiska - w trybie art. 53 ust. 5 cyt. ustawy) oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków w Łodzi (postanowienie z dnia 15 czerwca 2012 r. wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 Upizp).

W przekonaniu sądu wojewódzkiego zebrany materiał dowodowy potwierdził łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 Upizp. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada wymogom obowiązującego prawa, określa parametry nowej zabudowy uwzględniając wyniki analizy urbanistycznej oraz warunki określone przez organy uzgadniające projekt decyzji. Zawiera nadto wszystkie wymagane prawem załączniki (§ 9 rozp. MI z 2003). Mianowicie załącznik nr 1 to mapa w skali 1:500, która zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną analizy. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne na gruncie orzecznictwa NSA (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11). Z kolei załącznik nr 2 to część tekstowa wyników analizy.

Sąd a quo stwierdził, że fakt, iż organ ze względów technicznych i ekonomicznych doręczył załączniki do decyzji wyłącznie wnioskodawcy (inwestorowi), informując pozostałe strony postępowania o możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu jest niewątpliwie uchybieniem procesowym, które jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i z pewnością nie może skutkować jej uchyleniem z tego powodu. W wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych podniesiono, że wadliwe jest przekonanie skarżącego, iż decyzja o warunkach zabudowy uprawnia do przekształcenia działki nr [...] w drogę publiczną mimo braku wniosku właścicieli w tym zakresie. Uzyskać warunki zabudowy można, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet ich ustalenie pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

W skardze kasacyjnej powołując się na obie jej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) C. P. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie jego punktu pierwszego i zarzucił sądowi I Instancji:

1. 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

art. 3 § 1, art. 145 § 1 Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozp. MI z 2003, art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. - poprzez brak stwierdzenia, w ramach kontroli prawidłowości działania organów obu instancji, niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji, jako odwołania od orzeczenia, które nie weszło do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia decyzji stronie skarżącej.

art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy w decyzjach organów obu instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, "art. 38 § 2 K.p.a." w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt a, art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 61 ust. 1-5 i art. 64 ust. 1 Upizp i § 4 ust. 1 rozp. MI z 2003 polegających w szczególności na:

1. - wydaniu decyzji w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną tj. bez wskazania jaka jest szerokość działki objętej wnioskiem, ani jaką skalę odległości przyjęto i w konsekwencji wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego, a tym samym wadliwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
2. - wewnętrznej sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy polegającej na przyjęciu z jednej strony, że teren inwestycji (zgodnie z wnioskiem inwestora) obejmuje m. in. zabudowaną działkę o nr [...] położoną przy ul. [...], przy jednoczesnym potraktowaniu tej samej działki oraz znajdujących się na niej zabudowań, w toku dokonywania analizy urbanistycznej, jako działki sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, stanowiącej punkt odniesienia dla wyznaczenia parametrów inwestycji takich jak funkcja i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upizp;
3. - ustaleniu wzajemnie sprzecznych warunków zabudowy poprzez przyjęcie, zgodnie z wnioskiem inwestora, warunków zabudowy dla inwestycji, której projekt (zawarty we wniosku) zakłada wyburzenie budynków znajdujących się na działce nr [...] położonej przy ul. [...] przy jednoczesnym ustaleniu warunków zabudowy wynikających z odrębnych przepisów (pkt II.2.5 decyzji organu I instancji) pod względem zgodności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w oparciu o postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków ([...]) i wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]) zakładające zachowanie zabudowy istniejącej na działce [...] przy [...] i jej kontynuację przy tworzeniu nowej linii zabudowy i tworzeniu nowej pierzei;
4. - niedopuszczalnym zmodyfikowaniu treści wniosku inwestora poprzez ustaleniu warunków w zakresie infrastruktury komunikacyjnej (pkt II.2.3 decyzji organu I instancji) dla zjazdu z ulicy [...] usytuowanego przy posesji [...], podczas gdy wniosek inwestora nie zawiera projektu takiego zjazdu, zawiera natomiast projekt zjazdu usytuowanego przy posesji [...] do którego decyzja się nie odnosi;
5. - błędne ustalenie, że zjazd usytuowany przy ul. [...] obsługuje teren inwestycji podczas gdy z materiału dowodowego sprawy w szczególności z mapy załączonej do wniosku i części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że wjazd nie łączy się z działkami przy ul. [...] z uwagi na budynki usytuowane na działce [...] przy ul. [...];
6. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 12 Upizp poprzez błędne przyjęcie istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez zjazd usytuowany na działce [...] przy posesji [...], podczas gdy zachowanie zabudowy na tej posesji - zgodnie z przyznanymi warunkami zabudowy, uniemożliwia przeprowadzenie dojazdu do pozostałych działek z terenu inwestycji tj. działek [...] i [...] i oparcie się w tym zakresie na postanowieniu Prezydenta Miasta Łodzi Zarządu Dróg i Transportu z [...] października 2011 r. przy niezgodnym ze stanem rzeczywistym ustaleniu, że "nieruchomość zlokalizowana przy [...] i [...] jest obsługiwana przez zjazd z jezdni wschodniej ul. [...] na terenie posesji przy ul. [...]", podczas gdy wskazany zjazd z drogi publicznej umożliwia dostęp jedynie do działki nr [...] położonej przy ul. [...], co wynika jednoznacznie z graficznej części analizy urbanistycznej stanowiącej integralną część decyzji;

art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez oparcie decyzji o warunkach zabudowy na uzgodnieniu z zarządcą drogi publicznej w zakresie lokalizacji zjazdu wydanego bez stosownego wniosku właściciela lub użytkownika nieruchomości położonej przy ul. [...] przyległej do drogi;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uczestniczka K. P. podczas rozprawy poparła wniesioną skargę kasacyjną, wyjaśniając że dla działki nr [...] ustalono odrębne warunki zabudowy, a Inwestor nieskutecznie zwalczał wydaną w tym zakresie decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozp. MI z 2003 oraz art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. nie jest zasadny, w części zaś nie poddaje się kontroli. Przepis art. 145 § 1 Ppsa zawiera przesłanki uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzje lub postanowienie. Cyt. przepis dzieli się na punkty, stanowiąc w nich kolejno o przesłankach do uchylenia przedmiotu zaskarżenia (w przedmiotowej sprawie – decyzji administracyjnej), stwierdzenia jego nieważności lub stwierdzenia niezgodności z prawem. Związanie co do reguły przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutami skargi kasacyjnej stawia przed jej Autorem wymóg precyzyjnego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W judykaturze przyjmuje się, a w warunkach przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej pogląd ten skład orzekający podziela, że skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 Ppsa, to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733, z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 843/13, LEX nr 1572673). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w tym miejscu, którego z punktów art. 145 § 1 Ppsa dotyczy sformułowany zarzut kasacyjny, przeto nie poddaje się on kontroli.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 2, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozp. MI z 2003 polegający na braku stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności wniesionego odwołania, skoro nie doszło do doręczenia decyzji stronie skarżącej. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej wywodowi, nadto na podstawie akt sprawy administracyjnej, przyjąć należy iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera analizę, o której mowa w § 9 ust. 2 rozp. MI z 2003. Z mocy art. 9 § 1 cyt. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Z kolei § 9 ust. 2 rozp. MI z 2003 określa, że "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Niesporne zatem jest, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalono w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy, decyzja ta zawiera część tekstową i graficzną. Akta sprawy administracyjnej zawierają ponadto wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w postaci załącznika do decyzji organu I instancji. Sąd w tym składzie podziela co do zasady stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09, LEX nr 746492, przywołane przez sąd I instancji, odnośnie do braku wpływu na ocenę wadliwości decyzji o warunkach zabudowy, poinformowanie strony o możliwość zapoznania się z załącznikiem do takiej decyzji w siedzibie urzędu, bez doręczenia takiego załącznika.

Niewątpliwie C. P. doręczono decyzję o warunkach zabudowy z poinformowaniem o miejscu, gdzie można zapoznać się z załącznikami do niej, zawierającymi wnioski z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz część graficzną wyników analizy. Niesporne jest także, że C. P. wniósł odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, odwołanie to zostało merytorycznie rozpoznane. Z tych względów brak doręczenia skarżącemu załączników do decyzji o warunkach zabudowy nie uniemożliwiał wniesienia, a następnie rozpatrzenia odwołania przez SKO w Łodzi.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1b skargi kasacyjnej, przy czym zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu "art. 38 § 2 K.p.a.", albowiem takiego przepisu w tym Kodeksie nie ma. Art. 38 K.p.a. nie dzieli się na paragrafy, stanowiąc wyłącznie, że "Pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa". Zgodnie z przepisem art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać m. In. obok przytoczenia podstaw kasacyjnych także ich uzasadnienie. Uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej, gdy idzie o wyłuszczone w pkt 1b jej petitum przepisy, którym miał uchybić sąd wojewódzki jedynie w części odnosi się do tych przepisów.

Nie naruszono przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt a Upizp, wedle którego "Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów". Wniosek Inwestora, modyfikowany w trakcie toczącego się postępowania spełnia powyższy wymóg. Inwestor już w źródłowym wniosku, wskazując istniejącą dostępność działek przeznaczonych pod inwestycję, zaznaczył, iż przewiduje przebudowę zjazdów z ul. [...]. Nie naruszono także przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 Upizp wedle którego właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Taka analiza została przeprowadzona (k. 359-361), jej zewnętrznym odzwierciedleniem jest bogaty materiał faktograficzny (zdjęcia), który znajduje się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu nie można podzielić wywodów skarżącego kasacyjnie odnośnie "wewnętrznej sprzeczności" decyzji o warunkach zabudowy czy ustaleniu "sprzecznych warunków zabudowy". Z przeprowadzonej analizy, uwzględniającej front działek objętych zamiarem inwestycyjnym wynika, że ustalając linię zabudowy nakazano uwzględnić wytyczne organów konserwatorskich odnośnie wytworzenia nowej pierzei ul. [...], poprzez uwzględnienie wytycznych dla posesji przy ul. [...]. Respektowanie tych wytycznych zabezpieczono nakazem uzgodnienia projektu budowlanego (pkt 2.5 decyzji organu I instancji). Nie stanowi w realiach sprawy naruszenia przepisu § 4 ust. 1 rozp. MI z 2003, ustalenie linii nowej zabudowy uwzględniającej co do zasady istniejącą linię zabudowy budynków zlokalizowanych na działce nr [...].

W judykaturze trafnie wskazuje się na potrzebę unikania nadmiernie sformalizowanego i arbitralnego podchodzenia do cyt. przepisu, wedle którego tę linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na "działkach sąsiednich" (por. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, LEX nr 863095). Uwzględniając realia i zakres zamierzenia Inwestora, a także potrzebę odtworzenia zabudowy pierzejowej wzdłuż ul. [...] zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 1 rozp. MI z 2003 uznać należy za nietrafny. Wszystkie te okoliczności nakazują uznać z kolei za chybione zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Nie wskazano w skardze kasacyjnej na czym polegać miałoby naruszenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną".

Nie zachodzi także naruszenie przepisu art. 135 Ppsa, zgodnie z którym "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Nie naruszył WSA w Łodzi przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który stanowi wyłącznie podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia), gdy sąd ten dojdzie do przekonania o zaistnieniu w sprawie oznaczonego stopnia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 12 Upizp i forma uzasadnienia tego zarzutu nie dają podstaw do przyjęcia, że stanowić on może przesłankę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego, że Autor skargi kasacyjnej nie określił formy naruszenia prawa materialnego, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 1 Ppsa, to uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się do wywodu, wedle którego ustalenie dostępu do terenu planowanej inwestycji poprzez działkę nr [...] należącą do skarżącego kasacyjnie, związane ponadto z wyburzeniem tam istniejącej zabudowy, ma być sprzeczne z uprzednio uzyskanymi warunkami zabudowy dla tej z kolei działki.

Sąd z urzędu stwierdza, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2015 r., II OSK 2435/13 oddalona została skarga kasacyjna [...] w Łodzi od wyroku WSA w Łodzi z 5 czerwca 2013 r., II SA/Łd 898/12 na decyzję SKO w Łodzi z 16 lipca 2012 r., nr SKO.2394/2012. Tą ostatnią decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi ustalającą na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych ze zmianą sposobu użytkowania części obiektów na funkcje usługowe na działce nr [...] przy ul. [...] w Łodzi. Pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji o warunkach zabudowy nie stało na przeszkodzie w ubieganiu się przez Inwestora o odrębne warunki zabudowy, obejmujące także działkę nr [...], do której tytuł prawny posiada skarżący kasacyjnie. Zgodnie z art. 63 ust. 1 Upizp w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

Nie oznacza to także, że działki objęte zamiarem inwestycyjnym nie posiadają dostępu do drogi publicznej, jak tego wymaga przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 Upizp. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumie się "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (art. 2 pkt 12 Upizp). Z materiału aktowego wynika bezspornie, że działki przeznaczone wg zamiaru Inwestora pod budowę planowanej inwestycji, mają bezpośredni dostęp do ul. [...], która niewątpliwie jest drogą publiczną. Z tych względów zarzut kasacyjny sformułowany w pkt. 2a skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za skuteczny.

Zarzut naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych został wadliwie sformułowany. W przypadku konstruowania podstawy skargi kasacyjnej w aspekcie naruszenia przepisu prawa materialnego naruszenie to polegać ma na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Ponadto, jak to uprzednio już wskazano, wymogi formalne sporządzenia skargi kasacyjnej wymagają oznaczonej precyzji we wskazaniu zaskarżonego przepisu. Art. 29 ustawy o drogach publicznych składa się z kilku ustępów. Nie wskazano w petitum skargi kasacyjnej, którego z nich dotyczy zarzut kasacyjny, nadto nie określono formy naruszenia prawa materialnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej uniemożliwia domyślania się motywów strony. Zamieszczona w skardze kasacyjnej w tym zakresie argumentacja sprowadza się w istocie do przywołania jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sformułowania obaw strony, co do skutku, jakie może wywrzeć uzyskanie przez Inwestora decyzji o warunkach zabudowy w zakresie budowy zjazdu z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Niezależnie od tego, że tak – wadliwie sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że sprawa nie dotyczyła budowy zjazdu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści obligatoryjnie zamieszcza się w decyzji tego typu (por. art. 63 ust. 2 Upizp). Odnosząc się przy okazji do stanowiska prezentowanego przez uczestniczkę – K. P., podkreślenia wymaga, że warunkiem koniecznym dla zrealizowania przez Inwestora zamierzonej inwestycji będzie uzyskanie tytułu prawnego, także do działki nr [...]. Brak takiego tytułu uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na zasadzie art. 184 Ppsa.