Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2871/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. Ś. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 grudnia 2013r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 października 2013r. w przedmiocie choroby zawodowej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

J. Ś. był zatrudniony w zakładzie R.-P. H. R.-S. i P. J. O. w S. na stanowisku pracownika technicznego oraz operatora wózka widłowego o napędzie spalinowym w okresie od 15 grudnia 1995r. do 17 czerwca 1996r. Okres zatrudnienia został ustalony na podstawie świadectwa pracy, gdyż J. Ś. pomimo, że kwestionował ten okres zatrudnienia nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających inny okres zatrudnienia. Okresu tego również w żadnym innym postępowaniu administracyjnym lub sądowym skutecznie nie podważył. Po zakończeniu pracy w R.-P. nie podejmował już zatrudnienia, przebywał na rencie. Do pracy w firmie R.-P. J. Ś. został przyjęty bez wstępnych badań lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań do zatrudnienia na określonym stanowisku oraz nie został wyposażony w odzież roboczą i środki ochrony osobistej (potwierdza to m.in. załączony do akt dokument - wyliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewydaną odzież i obuwie robocze).

Podczas zatrudnienia J. Ś. wykonywał drobne prace konserwatorskie oraz jako kierowca, operator przewoził spalinowym wózkiem widłowym typu BUŁGAR palety z nawozami sztucznymi (mineralnymi) z samochodów dostawczych spod magazynu i wwoził je do magazynu.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u J. Ś. toczyło się od roku 1998, w którym wielokrotnie wypowiadały się organy administracji obydwu instancji oraz trzykrotnie merytorycznie sądy administracyjne: w wyroku z dnia 23 sierpnia 2000r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1507/99, w wyroku z dnia 8 października 2009r. sygn. akt II SA/Bk 338/09 oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 565/11.

Pierwszą decyzją w sprawie, wydaną dnia 9 października 1999r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. Ś. choroby zawodowej, wymienionej w poz. 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem z 1983r.). Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy P. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 4 listopada 1999r., ale zostało ono uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w B. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2000r. (sygn. akt SA/Bk 1507/99), który stwierdził naruszenie przepisów procesowych (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), polegające na oparciu rozstrzygnięć Inspekcji Sanitarnej na orzeczeniach lekarskich niezawierających wzmianki o rodzaju przeprowadzonych badań i uzasadnienia z ustosunkowaniem się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego, a także niewyjaśnienie warunków pracy.

Decyzją z dnia 20 października 2000r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia 9 października 1999r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy, m.in. o protokoły zeznań świadków ze spraw cywilnych wytoczonych przez J. Ś. byłemu pracodawcy – J. O. o odszkodowanie i rentę, opinie biegłych sporządzone do spraw cywilnych dotyczące schorzeń J. Ś. i ich związku z warunkami pracy w przedsiębiorstwie R.–P. Nadto organ przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu pracy i nie stwierdził zmian warunków pracy od czasu zatrudnienia strony, które miało miejsce w okresie 15 grudnia 1995r. – 17 czerwca 1996r. Wystąpił także do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. o przeprowadzenie dodatkowych badań i wydanie orzeczenia z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodnego. Z uwagi jednak na niestawiennictwo strony na badania postępowanie przedłużało się.

Skargi J. Ś. na bezczynność organów Inspekcji Sanitarnej były początkowo odrzucane z przyczyn formalnych lub oddalane, jedną ze skarg WSA wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r. (sygn. akt II SAB/Bk 15/08) uwzględnił poprzez zobowiązanie PPIS do zakończenia sprawy J. Ś. o stwierdzenie choroby zawodowej, zakreślając stosowny termin (skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008r. w sprawie sygn. akt II OSK 1302/08).

Orzeczeniem lekarskim z dnia 29 maja 2008r. Nr... P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził brak podstaw do rozpoznania u J. Ś. choroby zawodowej przewlekłego zapalenia oskrzeli (poz. 4 wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu z 1983r.) uznając, że przebieg choroby i narażenia zawodowego nie dały podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii choroby – brak trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc, ujemne testy skórne z zestawieniem pospolitych alergenów środowiskowych i zawodowych oraz bardzo krótki okres narażenia (6 miesięcy). J. Ś. nie składał wniosku o ponowne badanie przez jednostkę orzeczniczą wyższego stopnia.

Decyzjami obu instancji - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2009r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 kwietnia 2009r. uznano brak podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej: przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanego działaniem substancji toksycznych – aerozoli drażniących. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 października 2009r. (sygn. akt II SA/Bk 338/09) z uwagi nie wykonanie wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku z dnia 23 sierpnia 2000r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przesłuchał kilkunastu świadków zawnioskowanych przez J. Ś. oraz w dniu 10 lutego 2011r. sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego i uzyskano stanowisko P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, który po zapoznaniu się z nowymi dowodami (oceną narażenia zawodowego oraz zeznaniami świadków) podtrzymał swoje orzeczenie nr... z dnia 29 maja 2008r. (pismo z dnia 2 marca 2011r.). Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził u J. Ś. brak podstaw do uznania choroby zawodowej wymienionej pod poz. 4 wykazu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 1983r., którą Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznania odwołania J. Ś. decyzją z dnia 10 czerwca 2011r. utrzymał w mocy. Obie ww. decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2012r. (sygn. akt II SA/Bk 565/11), jako wydane z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia z 1983r.

Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi dotyczących braków postępowania wyjaśniającego i uznał, że organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 8 października 2009r. sygn. akt II SA/Bk 338/09 i przesłuchał wszystkich dostępnych świadków zawnioskowanych przez skarżącego oraz pracodawcę. Skarżący potwierdził ten fakt na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012r. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się niezbędne protokoły zeznań świadka S. O. złożone przed funkcjonariuszem Policji, który ponadto był przesłuchany przez PPIS, brak jest podstaw do przeprowadzenia wizji lokalnej w zakładzie zatrudniającym skarżącego na przełomie lat 1995-1996, gdyż dowód ten jest nieprzydatny do ustalenia warunków pracy strony sprzed kilkunastu lat. Jednak brak nowego orzeczenia lekarskiego uniemożliwiał ocenę wydanych w sprawie decyzji.

W ponownie przeprowadzanym postępowaniu wydane zostało Orzeczenie P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w B. nr... z dnia 26 października 2012r., w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u J. Ś. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 4 wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu z 1983r. J. Ś. złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce orzeczniczej II stopnia, jednakże nie zgłosił się na badania do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. N. w Ł., mimo umożliwiania przez Instytut wykonania badań w dogodnym dla niego terminie. Przez prawie 10 miesięcy J. Ś. nie podjął żadnych działań w celu przeprowadzenia badań, niezbędnych do wydania orzeczenia lekarskiego przez jednostkę odwoławczą, jak również nie usprawiedliwił przyczyn swojej bezczynności w tym zakresie.

Decyzją z dnia 21 października 2013r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. stwierdził brak podstaw do uznania u J. Ś. choroby zawodowej pod nazwą: przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących – w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego, wymienionej pod poz. 4 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 1983r. Jak wskazał organ, strona nie zakwestionowała ustalonego na podstawie świadectwa pracy okresu zatrudnienia. W toku postępowania ustalono natomiast, że w zakładzie pracy występowały śladowe ilości soli potasowej, a na podstawie zeznań świadków ustalono, że worki z nawozami rzadko ulegały uszkodzeniu, powodując wysypanie nawozów (zeznania T. Kwapisza, P. Borka, C. Marcelaka, E. Żochowskiego). Nie potwierdziły się również twierdzenia strony o dużym zadymieniu spowodowanym pracą wózka widłowego. Świadkowie zeznali, że występujące zadymienie nie utrudniało pracy (zeznania S. Ołowskiego, P. Borka, E. Żochowskiego), także osobom cierpiącym na alergię (zeznania T. Kwapisza), a do magazynu miało dostęp powietrze przez szerokie i wysokie drzwi oraz liczne ubytki w oknach.

Organ ocenił zeznania świadków w/w jako wiarygodne i wzajemnie się uzupełniające, czego nie stwierdził wobec świadka Z. W., uznając je za odosobnione i nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W okresie zatrudnienia J. Ś. nie przeprowadzano kontroli warunków pracy, dopiero w grudniu 1997r. kontrolę sanitarną przeprowadził PPIS, nie stwierdzając nieprawidłowości w składowaniu nawozów, zapylenia z uszkodzonych worków, czy zadymienia spalinami. Stwierdzono prawidłową wentylację pomieszczeń. Również w trakcie kontroli Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (wrzesień 1998r.), Państwowej Inspekcji Pracy (lipiec 1999r.), P. Spółdzielni Produkcyjno – Usługowo – Handlowej Zakład Usług Technicznych (październik 2000r.) nie stwierdzono uchybień normom sanitarnym i technicznym w zakresie magazynowania środków chemicznych i eksploatacji urządzeń, jak również normom stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia.

Żaden kontrolujący nie zalecił zainstalowania dodatkowej wentylacji. W zakładzie pracy nie wystąpił też przypadek choroby zawodowej. Powyższe uprawniało do wniosku o braku związku przyczynowego między schorzeniem strony a pracą w kontrolowanym zakładzie. Organ nie uznał za konieczne dopuszczenia dowodu z przesłuchania J. Ś. oraz J. O. w charakterze stron, stwierdzając wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego oraz znajomość stanowisk tych osób w sprawie (wielokrotnie składane pisma w sprawie). Podobnie organ ocenił jako niemogące wnieść niczego istotnego do sprawy zawnioskowane przez J. Ś. dowody z ekspertyzy w sprawie szkodliwości nawozów, wizji lokalnej czy przesłuchania innych świadków, bowiem okoliczności mające być tymi dowodami stwierdzone, zostały ustalone innymi dowodami. Związku choroby z pracą J. Ś. nie potwierdzał także przebieg jego choroby.

W okresie zatrudnienia w R.–P. tylko dwukrotnie przebywał on na zwolnieniu lekarskim (z powodu grypy i zapalenia oskrzeli) i nie był hospitalizowany, co miało miejsce dopiero po prawie dwóch latach od ustania kontaktu z czynnikami szkodliwymi. Wówczas dopiero zdiagnozowano obturacyjne zapalenie oskrzeli, a następnie przewlekłe zapalenie oskrzeli z zaleceniem unikania pracy w zapyleniu, w kontakcie ze szkodliwymi czynnikami fizycznymi i chemicznymi. Kolejne badania wypadały w przeważającej części ujemnie (testy naskórkowe z alergenami zawodowymi, spirometria, sprawność wentylacyjna, przepływowa), za wyjątkiem testów skórnych z listopada 2000r. z alergenem Acarus siro. W sprawie uzyskano orzeczenie lekarskie P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr... z dnia 26 sierpnia 2012r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, które jest ostateczne, gdyż strona nie zgłosiła się na badania w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. W orzeczeniu tym stwierdzono, że ponowna analiza przestawionej dokumentacji dotyczącej przebiegu choroby i narażenia zawodowego nie daje podstaw do zmiany stanowiska orzeczniczego, gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej.

Po pierwsze, nie zostały spełnione kryteria kliniczne choroby zawodowej - zmiany stwierdzane w układzie oddechowym, po zakończeniu przez badanego pracy zawodowej, ponieważ

1. - nie stwierdzono trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc (badanie spirometryczne wykonane w Klinice Chorób Płuc i Gruźlicy w kwietniu 1998r. prawidłowe, badanie spirometryczne i gazometryczne wykonane w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. w 1999r. również prawidłowe),
2. - ujemne testy skórne z zestawem pospolitych alergenów środowiskowych i zawodowych wykonane w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. w 1999r. ujemne, testy naskórkowe wykonane z antygenami wziewnymi w okresie bezpośrednio poprzedzającym hospitalizację również ujemne).

Po drugie, warunki pracy nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej. Zakładając nawet hipotetyczne zarażenie na substancje o działaniu drażniącym drogi oddechowe, przekraczające normatywy higieniczne, to okres ekspozycji był zbyt krótki, aby skutkował powstaniem choroby zawodowej. W tym przypadku rozbieżności zgłaszane przez J. Ś., dotyczące zarówno okresu zatrudnienia (6 miesięcy wg świadectwa pracy i ok. 13-14 miesięcy według J. Ś.), jak i charakter wykonywanych czynności, nie mają istotnego znaczenia w ocenie narażenia zawodowego z uwagi na krótki okres pracy. W przypadku choroby zawodowej przewlekłe narażenie na działanie czynników szkodliwych (nawet w stężeniach przekraczających normatywy higieniczne), powinno być długotrwałe, co najmniej dziesięcioletnie. W ocenie lekarzy orzeczników brak jest związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem a pracą zawodową i dlatego stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu oddechowego.

Organ podniósł, że w postępowaniu orzeczniczym wzięto pod uwagę całość dokumentacji, dodatkowe dochodzenie epidemiologiczne w sprawie narażenia zawodowego, aktualną ocenę narażenia zawodowego, dowody z zeznań świadków oraz badanie w dniu 13 czerwca 2012r. przeprowadzone w Poradni Chorób Zawodowych PWOMP w B. Uwzględniono ustalenia, a także rozbieżności co do stanowiska i rodzaju pracy oraz rodzaju i okresu narażenia zawodowego. Wskazano również, że wnioski z powyższego orzeczenia korespondują z poprzednimi orzeczeniami lekarskimi wydanymi w tej sprawie, tj. orzeczeniem z dnia 10 sierpnia 1998r., orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 28 czerwca 1999r., orzeczeniem lekarskim nr... z dnia 29 maja 2008r. i stanowiskami P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 2 lutego 2011r. oraz z dnia 23 marca 2011r., które zostały sformułowane po zapoznaniu się z nowymi dowodami w postaci ponownej oceny narażenia zawodowego oraz protokołami zeznań świadków.

Jednolite i spójne stanowisko uprawnionych jednostek medycznych koreluje ponadto z opiniami biegłych, wydawanymi w procesach cywilnych, w szczególności z dnia 23 czerwca 2006r. wydaną w sprawie o odszkodowanie i rentę, w której biegli lekarze sądowi z zakresu pulmonologii, alergologii i medycyny pracy stwierdzili, że chorzenie, na które cierpi J. Ś. nie jest chorobą zawodową, schorzenie nie powstało w związku z warunkami pracy w R.-P. Powództwo o odszkodowanie i rentę zostało oddalone (wyrok Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2006r. i wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 20 czerwca 2006r.).

Po rozpoznaniu odwołania J. Ś., P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2351 Kodeksu pracy decyzją z 30 grudnia 2013r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, dokonując identycznych jak organ I instancji ustaleń faktycznych i wyprowadzając identyczne wnioski prawne.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję złożył J. Ś. i zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 75 w zw. z art. 84 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - § 9 rozporządzenia z 1983r. poprzez jego błędną wykładnię wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na swoje związanie zapadłymi uprzednio w sprawie wyrokami (art. 153 p.p.s.a.), a szczególnie oceną prawną zawartą w ostatnim wyroku z dnia 14 lutego 2012r. (sygn. akt II SA/Bk 565/11), Sąd I instancji uznał, że organy wykonały wszystkie zawarte w nich zalecenia. Uzyskano bowiem, ponownie rozpoznając sprawę, orzeczenie P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w B. z dnia 26 października 2012r. nr..., w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. Ś. Orzeczenie to zostało zakwestionowane przez skarżącego, ale odmówił on stawienia się do jednostki orzeczniczej II stopnia, celem poddania sie badaniom. Na wyznaczone przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. badanie w dniu 7 stycznia 2013r. nie zgłosił się i pomimo, że Instytut umożliwił odwołującemu się wykonanie badań w innym dogodnym dla niego terminie, to przez prawie 10 miesięcy nie podjął on żadnych działań w celu przeprowadzenia badań niezbędnych do wydania orzeczenia lekarskiego.

W żaden również sposób nie usprawiedliwił przyczyn swojej bezczynności. Organy obowiązane były zatem uwzględnić orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej I instancji, której skarżący nie podważył w trybie § 9 rozporządzenia z 1983r. Podważenie orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia może bowiem nastąpić tylko poprzez złożenie "wniosku o przeprowadzenie ponownego badaniu", a to oznacza, że jednostka orzecznicza II stopnia nie może wydać orzeczenia, jeżeli pacjent odmawia stawienia się na "ponowne badanie". Z tej też przyczyny, organy mogły oprzeć się tylko na jednym orzeczeniu lekarskim wydanym w sprawie, a zatem bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 75 w zw. z art. 84 k.p.a.

Odnośnie ustalenia okresu zatrudnienia, zasadnie w ocenie Sądu, organy oparły się na świadectwie pracy i przyjęły stan faktyczny opisany na wstępie. Skarżący pomimo jego kwestionowania nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających inny okres zatrudnienia. Okresu tego nie podważył również w żadnym innym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Niemniej jednak w orzeczeniu lekarskim z dnia 26 października 2012r. wzięto pod uwagę okres zatrudnienia wskazany przez skarżącego, tj. 13 – 14 miesięcy i taki okres zatrudnienia był również zbyt krótki, aby mógł mieć znaczenie dla oceny narażenia zawodowego.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i stwierdziły, że na jego podstawie nie można było wydać pozytywnego dla skarżącego orzeczenia. Słusznie stwierdzono brak konieczności dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron J. Ś. i J. O., albowiem wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego – orzeczenia lekarskiego, zeznań świadków, aktualnej oceny narażenia zawodowego, wyników kontroli warunków pracy. Organom znane było stanowisko stron z licznych pism procesowych. Także zasadnie nie przeprowadzono dowodu z ekspertyzy w sprawie szkodliwości nawozów, z uwagi na dołączone do akt certyfikaty bezpieczeństwa. Powyższe czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zasadniczym dowodem w sprawie było orzeczenie lekarskie, w którym wykluczono u skarżącego chorobę zawodową. Organy były związane treścią tej opinii, która nie budziła wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W ocenie lekarzy, dokonujących ponownej analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu choroby i narażenia zawodowego nie można stwierdzić związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem a pracą zawodową. Jednoznacznie stwierdzono, że nie zostały spełnione kryteria kliniczne choroby zawodowej, albowiem zmiany w układzie oddechowym skarżącego stwierdzono po zakończeniu przez niego pracy zawodowej, zaś jej warunki nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej nawet przy założeniu istnienia hipotetycznego narażenia na substancje o działaniu drażniącym drogi oddechowe przekraczające normatywy higieniczne, z uwagi na zbyt krótki okres ekspozycji. Wnioski wynikające z przedmiotowego orzeczenia korespondują przy tym z poprzednimi orzeczeniami lekarskimi, a także z opiniami biegłych, wydanymi w wytaczanych przez skarżącego procesach cywilnych.

Odwołując się do § 1 ust. 1 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, Sąd I instancji wskazał, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. W niniejszej sprawie właściwa jednostka orzecznicza P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim z dnia 26 października 2012r. jednoznacznie stwierdził brak spełnienia klinicznych kryteriów choroby zawodowej, jak i to, że warunki pracy nie stwarzały możliwości powstania choroby zawodowej. W oparciu o art. 80 k.p.a. organy dokonały prawidłowej oceny przedmiotowego orzeczenia lekarskiego, jako właściwie uzasadnionego, logicznego, spójnego i spełniającego warunki formalne.

Orzeczenie to zostało wydane po przeprowadzeniu szczegółowej analizy przebiegu choroby, narażenia zawodowego, po uwzględnieniu zeznań świadków. Sąd także zwrócił uwagę, że orzeczenie to jest zbieżne z poprzednimi orzeczeniami lekarskimi a także z opiniami biegłych, które zostały wydane z procesach cywilnych (m.in. o odszkodowanie i rentę).

Mając powyższe na uwadze skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skoro w postępowaniu orzeczniczym uprawniona jednostka orzecznicza nie stwierdziła u skarżącego choroby zawodowej, a swoje stanowisko wiarygodnie uzasadniła, organy inspekcji sanitarnej nie mogły wydać decyzji odmiennej od wniosków przedstawionych w orzeczeniu lekarskim i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, sporządzoną przez fachowego pełnomocnika, wniósł J. Ś., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.:
2. a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż brak przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania stron, świadków a także dowodu z ekspertyzy medycznej w sprawie szkodliwości zdrowiu ludzkiemu nawozów sztucznych przewożonych przez skarżącego spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek, a zatem Sąd nie uwzględnił skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.,
3. b. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 pkt 1 i 2, § 5 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopadaz 1983r. w sprawie chorób zawodowych oraz pkt 3 i 6 załącznika do tegoż rozporządzenia poprzez niedostrzeżenie, iż w postępowaniu administracyjnym w sposób wadliwy została sporządzona dokumentacja epidemiologiczna, a także, iż nie zostały poddane badaniu inne schorzenia wskazane przez skarżącego, a mające związek z wykonywaniem pracy (m.in. astma - dychawica oskrzelowa),
4. c. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak ujawnienia motywów, na podstawie których WSA w Białymstoku uznał, że dostarczenie certyfikatów bezpieczeństwa dot. nawozów sztucznych wyłącza konieczność przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy w sprawie szkodliwości nawozów,
5. d. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu z dnia 23.08.2000r. SA/Bk 1507/99, NSA O/Z w Białymstoku, a to poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy nie ustosunkowały się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego i dotyczących stwierdzonej w nich choroby.
6. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że na inspektorze sanitarnym nie ciąży obowiązek zbadania i wyjaśnienia, czy schorzenie, którym dotknięty jest skarżący, stanowi chorobę zawodową.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji skarżący podkreślił, że nie sposób wykluczyć szkodliwości wysypanego i rozpylonego w powietrzu nawozu przy uwzględnieniu jedynie certyfikatu umieszczonego na opakowaniu. Przy wydawaniu takiego certyfikatu nie badano bowiem szkodliwości wdychania pyłu nawozowego w przypadku jego rozsypania. Nadto brak dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron pozbawił skarżącego możliwości zadawania pytań byłemu pracodawcy i wykazywania sprzeczności w jego zeznaniach. Organy dopuściły również do wadliwego sposobu sporządzenia dokumentacji epidemiologicznej, nie zostały poddane badaniu inne schorzenia skarżącego, mające związek z wykonywaniem pracy, tj. dychawica oskrzelowa oraz przewlekły zanikowy (atroficzny) nieżyt błon śluzowych krtani i tchawicy oraz nie ponawiały prób wnioskowania o wydanie przez Instytut Medyczny w Ł. orzeczenia lekarskiego, a także nie dokonały korekty dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania orzeczenia lekarskiego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli J. O. oraz P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez J. Ś.. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sprawie niniejszej zostały zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię. W pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie podkreślić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyczyną odmowy uznania, że zdiagnozowane u skarżącego kasacyjnie schorzenie stanowi chorobę zawodową, był brak rozpoznania jej zawodowej etiologii przez uprawnione jednostki orzecznicze. Sąd I instancji podkreślał, eksponując również związanie organów inspekcji sanitarnej orzekających w sprawie choroby zawodowej orzeczeniami uprawnionych jednostek medycznych, mających charakter opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), że jednostki te zgodnie wykluczyły u skarżącego kasacyjne istnienie schorzenia, o którym mowa w wykazie chorób pod poz. 4 (załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych z dnia 18 listopada 1983r.).

Zauważyć należy, że § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r., mającego w sprawie zastosowanie stanowi, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy (§ 1), a przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych oraz z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe (§ 2).

Konstrukcja powołanego przepisu przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u skarżącego choroba jest wymieniona w wykazie, oraz że praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wprowadzone w § 1 rozporządzenia z 1983r. domniemanie ma charakter wzruszalny i jako takie może być obalone dowodem przeciwnym. Pogląd ten jest kontynuacją linii orzeczniczej przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którą sam fakt zapadnięcia na chorobę wymienioną w wykazie do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za chorobę zawodową, jeżeli nie pozostaje ono w związku przyczynowym z warunkami występującymi w środowisku pracy, bądź gdy takiego związku nie można wywieść w wysokim stopniu prawdopodobieństwa.

Uznanie zatem określonego schorzenia za chorobę zawodową nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu orzekającego w sprawie, ani nie odbywa się na zasadzie słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Jest to bowiem materia uregulowana normatywnie i tylko taka jednostka chorobowa może zostać uznana za zawodową, która została uznana za taką przez ustawodawcę w stosownym akcie prawnym. Wydanie decyzji musi być poprzedzone orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie, bądź brak istnienia choroby zawodowej oraz stosownym postępowaniem epidemiologicznym, oceną narażenia zawodowego, a pomiędzy stwierdzonym schorzeniem i istniejącym narażeniem musi istnieć związek przyczynowy.

W sprawie niniejszej, skarżący kasacyjnie był diagnozowany pod względem istnienia u niego choroby zawodowej, wymienionej pod poz. 4 załącznika do rozporządzenia z 1983r., tj. "przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanego działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących – w razie stwierdzenia niewydolności narządy oddechowego". Nie jest zatem uprawniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 pkt 1 i 2, § 5 pkt 1 i 2, § 6 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z 1983r. oraz pkt 3 i 6 załącznika do tegoż rozporządzenia poprzez niedostrzeżenie, iż w postępowaniu administracyjnym w sposób wadliwy została sporządzona dokumentacja epidemiologiczna, a także, iż nie zostały poddane badaniu inne schorzenia wskazane przez skarżącego, a mające związek z wykonywaniem pracy (m.in. astma - dychawica oskrzelowa).

Dychawica oskrzelowa, o której mowa w tym zarzucie skargi kasacyjnej wymieniona jest w wykazie rozporządzenia pod poz. 3, jako przykład "przewlekłej choroby oskrzeli wywołanej działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegającej z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach". Taka choroba zawodowa nie została zgłoszona i nie była ona przedmiotem niniejszego postępowania. Podobnie, jak wskazana w skardze kasacyjnej choroba zawodowa wymieniona pod poz. 6 wykazu, czyli "przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergiczne nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym". Są to odmienne choroby zawodowe, z których każda winna być badana w odrębnym postępowaniu.

Nie można także podzielić zarzutu, że "dokumentacja epidemiologiczna" została sporządzona wadliwie. Sąd I instancji, szczegółowo uzasadnił, dlaczego uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w celu ustalenia warunków pracy skarżącego kasacyjnie, okresu ekspozycji na działanie środków drażniących drogi oddechowe i Naczelny Sąd Administracyjny podziela te rozważania. Ustalenia nastąpiły w oparciu o zeznania zgłoszonych przez strony postępowania świadków, opinie biegłych sporządzone w postępowaniu cywilnym, które zostały przez organ omówione, a Sąd I instancji je w pełni podzielił. Już w wyroku z dnia 14 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Bk 565/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym organ wykonał zalecenia ze sprawy II SA/Bk 338/09 – przesłuchał wszystkich zgłoszonych przez strony świadków, którzy mogli posiadać informację o warunkach pracy oraz uznał brak podstaw do przeprowadzenia wizji lokalnej w zakładzie zatrudniającym skarżącego w latach 1995-1996 z uwagi na to, że sprawa dotyczyła warunków pracy sprzed kilkunastu laty. Wszelkie składane w sprawie dokumenty były przez jednostki orzecznicze oraz organ analizowane.

W związku z tym nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w "orzeczeniu z dnia 23.08.2000r. SA/Bk 1507/99, NSA O/Z w Białymstoku", a to poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy nie ustosunkowały się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego i dotyczących stwierdzonej w nich choroby. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ i jednostki orzecznicze brały pod uwagę dokumentację o przebiegu choroby J. Ś., który w okresie zatrudnienia w R.-P. tylko dwukrotnie przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu grypy i zapalenia oskrzeli, hospitalizacja miał miejsce dopiero po dwóch latach od ustania kontaktu z czynnikami szkodliwymi. Wówczas dopiero zdiagnozowano obturacyjne zapalenie oskrzeli, a następnie przewlekłe zapalenie oskrzeli z zaleceniami unikania pracy w zapyleniu, w kontakcie ze szkodliwymi czynnikami fizycznymi i chemicznymi; kolejne badania wypadały w przeważającej części ujemnie, za wyjątkiem testów skórnych z listopada 2000r. z jednym z alergenów. Dokumenty wchodziły w skład materiału dowodowego, który posłużył m.in. do wydania orzeczenia przez jednostki orzecznicze, a następnie przez organ.

Nie jest w związku z tym także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż brak przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania stron, świadków a także dowodu z ekspertyzy medycznej w sprawie szkodliwości zdrowiu ludzkiemu nawozów sztucznych przewożonych przez skarżącego spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak ujawnienia motywów, na podstawie których WSA w Białymstoku uznał, że dostarczenie certyfikatów bezpieczeństwa dot. nawozów sztucznych wyłącza konieczność przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy w sprawie szkodliwości nawozów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny i adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego i materialnego. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne (lub niezgodne) z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił w sposób dokładny i jednoznaczny przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, w tym co do okoliczności podniesionej w zarzucie skargi kasacyjnej. Odrębną zaś kwestią jest to, czy skarżący kasacyjnie podziela stanowisko Sądu I instancji. Jednak tego nie można zwalczać zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że na inspektorze sanitarnym nie ciąży obowiązek zbadania i wyjaśnienia, czy schorzenie, którym dotknięty jest skarżący stanowi chorobę zawodową należy wskazać, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ jednostki sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w takiej sprawie. Organ nie może dokonywać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W sprawie niniejszej organy dokonały oceny orzeczenia lekarskiego jako właściwie uzasadnionego, logicznego i spójnego, spełniającego warunki formalne i wydanego po przeprowadzeniu szczegółowej analizy przebiegu choroby, narażenia zawodowego, zeznań świadków. Orzeczenie, jako dowód w sprawie był zatem oceniamy przez organ orzekający, który nie stwierdził potrzeby wezwania do uzupełnienia, czy wyjaśnienia wydanej opinii.

Wskazany w tym zarzucie przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych stanowi, że pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych – również przez akademię medyczną. Wniosek o ponowne badania składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia tego przepisu wskazano, że skarżący kasacyjnie zakwestionował opinię instytutu pierwszego stopnia, co skutkować powinno obowiązkiem organu przeprowadzenia dowodu z opinii instytutu drugiego stopnia.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu, że jeżeli pacjent odmawia stawienia się na ponowne badania, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej (J. Ś. nie stawił się na badania w instytucie drugiego stopnia, ani nie usprawiedliwił swojego niestawiennictwa przez okres 10 miesięcy), to organ orzekając w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej zobowiązany jest uwzględnić orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej I stopnia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.