Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2871/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w O. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wprowadzenia produktu do obrotu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z 26 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) skarżąca Spółka zawiadomiła o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, pod nazwą A. pod postacią proszku. Zawiadomienie zawierało także skład jakościowy, informację żywieniową oraz informacje podane na opakowaniu produktu.

W piśmie z 13 stycznia 2020 r. GIS poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1252, "u.b.ż.") powiadomienia wynikające z ust. 1, dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Elektroniczny system powiadomień dostępny jest na stronie internetowej: suplementy.gis.gov.pl.

Organ wskazał, że należy także zweryfikować informacje dotyczące kwalifikacji produktu, albowiem od 20 lipca 2016 r. obowiązują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 29 czerwca 2013 r.), które zniosły określenie, definicję i kategorię "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego", w związku z czym kategoria środków spożywczych, pod którą przedsiębiorca zakwalifikował przedmiotowy produkt, nie istnieje.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, należy dokonać zmiany kwalifikacji przedmiotowego produktu biorąc pod uwagę jego skład, wartość odżywczą, postać, sposób użycia i przeznaczenie oraz definicje i wymagania szczegółowe ustalone dla poszczególnych kategorii żywności (m.in.: dla żywności z dodatkiem witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji, suplementów diety).

Nadto organ wskazał, że muszą być spełnione wymagania dotyczące oznakowania środków spożywczych określone w przepisach: u.b.ż., rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r. ze zm.) oraz rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (sprostowanie, Dz. U. L 12 z 18 stycznia 2007 r. ze zm.).

Organ pouczył także Spółkę, że w celu zgłoszenia produktu z nową kwalifikacją, podlegającą obowiązkowi powiadomienia przewidzianemu w art. 29 ust. 1 u.b.ż., należy najpóźniej w dniu wprowadzenia produktu do obrotu złożyć nowe powiadomienie wraz z projektem oznakowania dostosowanym do odpowiednich przepisów prawa żywnościowego.

GIS poinformował też Spółkę, że bieżący nadzór nad przestrzeganiem wymagań prawa żywnościowego, w tym dotyczących znakowania, sprawują, zgodnie z kompetencjami, terenowe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz że w świetle art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1 lutego 2002 r. ze zm.) całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu.

W piśmie z 17 lutego 2020 r. skarżąca złożyła do GIS ponaglenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem przedstawionym w piśmie organu z 13 stycznia 2020 r. i zarzucając, że nie może złożyć powiadomienia dla produktu, bowiem nie pozwala na to dostępny formularz.

W odpowiedzi na ponaglenie GIS wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 u.b.ż. powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 31 ust. 6 pkt 1. Z kolei art. 29 ust. 5 tej ustawy wyraźnie wskazuje, że jeżeli dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 4, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, powiadomienia, o którym mowa w ust 1, należy dokonać również w formie pisemnej na formularzu według wzoru, o którym mowa w ust.

4. Wynika z tego, że forma pisemna dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy podmiot powiadamiający o produkcie nie potwierdza powiadomienia kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a forma pisemna z własnoręcznym podpisem potwierdza wiarygodność powiadomienia, w szczególności potwierdza dane przedsiębiorcy oraz informacje dotyczące produktu. Jednocześnie organ podkreślił, że przepisy nie przewidują możliwości wprowadzania danych zawartych w formie papierowej powiadomienia przez Głównego Inspektora Sanitarnego do Elektronicznego Systemu Powiadamiania, zaś w piśmie z 13 stycznia 2020 r. podano skarżącej dokładną informację o dostępności Elektronicznego Systemu Powiadamiania na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego. GIS dodał, że skarżąca dla przedmiotowego produktu nie dokonała powiadomienia w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w art. 29 ust. 4 u.b.ż., a złożyła jedynie dokument – w formie pisemnej – informujący o zamiarze wprowadzenia do obrotu przedmiotowego produktu. W świetle ww. przepisów nie można tego uznać za złożenie powiadomienia w trybie art. 29 u.b.ż.

Odnosząc się do braku możliwości wyboru w dostępnym aktualnie formularzu elektronicznym powiadomienia kwalifikacji: "środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców", organ wyjaśnił, że obowiązujące od 20 lipca 2016 r. rozporządzenie (UE) nr 609/20132 uchyliło z dniem 20 lipca 2016 r. przepisy dyrektywy 2009/39/WE3, w związku z czym nie funkcjonuje już określenie, definicja i kategoria "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego" oraz niektóre grupy żywności zaliczane do tej kategorii, w tym środki spożywcze zaspokajające zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Nie zostały one objęte zakresem rozporządzenia (UE) nr 609/2013. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia (UE) nr 609/2013, Komisja Europejska przygotowała sprawozdanie, w którym przedstawiła opinię, że nie istnieją przesłanki do tworzenia szczegółowych przepisów dotyczących żywności przeznaczonej dla sportowców i od 20 lipca 2016 r. żywność tego rodzaju nie powinna być traktowana jako przeznaczona dla szczególnej grupy, lecz podlega przepisom ogólnym prawa żywnościowego.

Aktualnie prowadzone są prace mające na celu nowelizację przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zmierzające do ich dostosowania do rozporządzenia (UE) nr 609/2013 (zmiana nadal funkcjonującego w ustawie pojęcia i definicji środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz grupy środków spożywczych należących do tej kategorii, w tym grupy środków spożywczych zaspokajających zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, które w prawodawstwie unijnym zostały już zniesione). Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Do czasu dokonania niezbędnej nowelizacji u.b.ż., dostosowującej jej przepisy do przepisów rozporządzenia (UE) nr 609/2013, na podstawie przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji obowiązuje następująca reguła kolizyjna norm prawnych: Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W związku z powyższym GIS przypomniał o konieczności zmiany kwalifikacji przedmiotowego produktu i w sytuacji, gdy skarżąca zakwalifikuje go do kategorii podlegającej obowiązkowi powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego wskazanemu w art. 29 ust. 1 u.b.ż. (suplement diety, środek spożywczy, do którego dodawane są witaminy i/lub składniki mineralne), konieczności złożenia nowego powiadomienia zgodnie z przepisami art. 29 tej ustawy.

Skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność organu, żądając stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w ciągu 14 dni, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości, oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie nie powinno trwać dłużej niż 60 dni roboczych, stosownie do art. 30 ust. 3 u.b.ż. Nadto formularz udostępniony na podstawie art. 29 ust. 4 tej ustawy nie pozwala na zgłoszenie przedmiotowego produktu, który skarżąca zalicza do produktów opisanych w art. 24 ust. 2 pkt 5 u.b.ż. W tej sytuacji skarżąca sporządziła powiadomienie na piśmie, jednak organ bezpodstawnie go nie przyjął.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w przywołanej wyżej korespondencji ze skarżącą.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wprowadzenia produktu do obrotu.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ w czasie wniesienia rozpoznawanej skargi nie pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.b.ż. w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu:

1. 1. preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3,
2. 2. suplementy diety,
3. 3. środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006 – jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.

Natomiast art. 29 ust. 4 stanowi, że powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 31 ust. 6 pkt 1 (czyli rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie wzoru formularza powiadomienia o produktach wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, rejestru produktów objętych powiadomieniem oraz wykazu krajowych jednostek naukowych właściwych do wydawania opinii, Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 437 ze zm., "rozporządzenie w sprawie wzoru formularza").

Z powyższego przepisu wynika, że skutecznie złożyć powiadomienie można tylko i wyłącznie w formie elektronicznej – za pomocą formularza, który znajduje się na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Sanitarnego (§ 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wzoru formularza).

Jednocześnie zgodnie z art. 29 ust. 5 u.b.ż. jeżeli dokument elektroniczny, o którym mowa w ust. 4, nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać również w formie pisemnej na formularzu według wzoru, o którym mowa w ust.

4. Przepis ten nie wyłącza jednak złożenia powiadomienia w formie elektronicznej, a jedynie pozwala na dodatkowe złożenie powiadomienia w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem, jeśli podmiot składający powiadomienie nie dysponuje kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 29 ust. 6 ww. ustawy za dzień złożenia powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, uznaje się dzień otrzymania przez Głównego Inspektora Sanitarnego powiadomienia opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub własnoręcznym podpisem.

Dostrzegając powyższe i mając na uwadze akta sprawy Sąd uznał, że nie można stwierdzić, aby organ pozostawał w bezczynności. Nie istniało bowiem po stronie GIS zobowiązanie do podjęcia czynności, tj. przyjęcia powiadomienia, skoro powiadomienie to nie zostało dokonane przez skarżącą we właściwej formie. Inna forma powiadomienia niż określona przez art. 29 u.b.ż. oraz wydane na podstawie art. 31 ust. 6 tej ustawy rozporządzenie w sprawie wzoru formularza nie obligowała natomiast organu do spodziewanego przez skarżącą działania. Skarżąca w dniu 26 listopada 2019 r. nie dokonała powiadomienia poprzez elektroniczny system powiadomień i wprowadzenie danych do elektronicznego formularza, a wobec tego organ już tylko z tej przyczyny nie był obowiązany do jego przyjęcia.

Niezależnie od tego organ ten poinformował skarżącą w piśmie z 13 stycznia 2020 r. (a więc – w terminie nieprzekraczającym 60 dni, choć nie miał takiego obowiązku; art. 30 i termin określony w ust. 3 omawianej ustawy znajduje zastosowanie w przypadku właściwie dokonanego powiadomienia; powiadomienie, które nie zostało złożone w formie dokumentu elektronicznego nie może być przedmiotem postępowania przed GIS; w zwykłej formie pisemnej stanowi jedynie zapowiedź takiego powiadomienia) o przyczynach nieprzyjęcia powiadomienia i wskazał na konieczność dokonania powiadomienia w wymaganej prawem formie, a przy tym – dokonania właściwej kwalifikacji produktu. Wskazane pismo organu, stanowiące odpowiedź na wadliwie dokonane przez skarżącą powiadomienie, zdaniem Sądu, potwierdza brak opieszałości GIS w sprawie. "Merytoryczna" argumentacja organu tam zawarta, nie może być – zdaniem Sądu – zwalczana poprzez skargę na bezczynność.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła S. S.A. z siedzibą w O., zaskarżając go w całości. Podniosła zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 141 § 1-4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które w żadnym zakresie nie odnosi się do kwestii braku technicznej możliwości wystosowania zgłoszenia produktu, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm., dalej "b.ż.ż.) w formie elektronicznej, co szczegółowo podniesiono w treści samej skargi, przez co pominięto merytorycznie uzasadnione zarzuty strony i uniemożliwiono instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia w tym zakresie;
2. 2. art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 149 § 1 i 1a oraz art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniesionej skargi na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie dotyczącej w zgłoszenia przez stronę produktu "A. " w trybie art. 29 ust. 1 b.ż.ż., chociaż całkowicie bezpodstawnie odmówiono podjęcia prawem przewidzianych czynności w związku ze zgłoszeniem, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi, pomimo bezczynności;
3. 3. art. 2 Konstytucji RP, a także art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 i 4 b.ż.ż., przez przyjęcie, że stronę może obciążać obowiązek polegający na dokonaniu zgłoszenia, który z przyczyn technicznych jest niemożliwy do spełnienia, gdyż istniejący system elektronicznego powiadomienia nie przewiduje możliwości zgłoszenia produktu z grupy art. 24 ust. 2 pkt 5 b.ż.ż.;
4. 4. art. 8 ust. 1-5 i art. 9 ust. 1-7 Dyrektywy 98/34/WE1 (obecnie art. 6 ust. 1-7 i art. 7 ust. 1-4 Dyrektywy 2015/1535) przez zastosowanie art. 29 ust. 4 b.ż.ż. będącego przepisem technicznym w rozumieniu przywołanych przepisów, którego projekty nigdy nie został przedstawione w ramach procedury notyfikacyjnej obowiązującej na podstawie wskazanych przepisów prawa wspólnotowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Domagała się przeprowadzenia rozprawy i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących oraz, że nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Niezasadny jest również podniesiony przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 149 § 1 i 1a oraz art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również z art. 6 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 poz. 2021 t.j.) ustawodawca ustanowił wymóg dokonywania powiadomień, o których mowa w ust. 1 tego przepisu w formie dokumentu elektronicznego powstałego przez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia, którego wzór określają przepisy wydane na podstawie art. 31 ust. 6 pkt 1. Główny Inspektor Sanitarny jest organem administracji i ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji organ ten może podejmować przewidziane prawem czynności w związku z powiadomieniem, o którym mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdy powiadomienie to zostanie dokonane w formie dokumentu elektronicznego. Nie było więc podstaw do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia zobowiązującego organ administracji do podejmowania w sprawie przewidzianych prawem czynności.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a także art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka w piśmie z dnia 29 listopada 2019 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego powiadomiła ten organ o zamiarze wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców". W czasie wysłania tego pisma obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie wzoru formularza powiadomienia o produktach wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, rejestru produktów objętych powiadomieniem oraz wykazu krajowych jednostek naukowych właściwych do wydawania opinii – w wersji obowiązującej od 30 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2019 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 80 poz. 437). W objaśnieniach do Załącznika Nr 1 Wzór powiadomienia o wprowadzeniu/o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – rubryka – podać kwalifikację/rodzaj środka spożywczego przyjętą przez podmiot działający na rynku spożywczym – wskazano, że są to m.in. środki spożywcze zaspokajające zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców.

Z dniem 1 stycznia 2020 r. ww. rozporządzenie zostało zmienione i obecnie w objaśnieniach do Załącznika Nr 1 Wzór powiadomienia o wprowadzeniu/ o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – rubryka – podać kwalifikację/rodzaj środka spożywczego przyjętą przez podmiot działający na rynku spożywczym – nie ma zapisu, że może to być m.in. środek spożywczy zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. W ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia w art. 24 ust. 2 pkt 5 nadal jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, ze względu na swoje przeznaczenie, wymieniane są środki spożywcze zaspokajające zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Jednakże, w pismach kierowanych do skarżącej kasacyjne Spółki, Główny Inspektor Sanitarny wyjaśniał, że należy zweryfikować informacje dotyczące kwalifikacji produktu, albowiem od 20 lipca 2016 r. obowiązują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. Urz.

UE L 181 z dnia 29 czerwca 2013 r.), które zniosły określenie, definicję i kategorię "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego", w związku z czym kategoria środków spożywczych, pod którą przedsiębiorca zakwalifikował przedmiotowy produkt, nie istnieje. Zdaniem NSA, słusznie Główny Inspektor Sanitarny uznał, a Sąd I instancji zasadnie pogląd ten zaakceptował, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady mają bezpośrednie zastosowanie na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami prawa krajowego. W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Spółki, że dokonanie zgłoszenia, jest niemożliwe do spełnienia, gdyż istniejący system elektronicznego powiadomienia nie przewiduje możliwości zgłoszenia produktu z grupy art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Jak to zostało już wyżej wskazane art. 24 ust. 2 pkt 5 tej ustawy nie będzie miał zastosowania w sprawie. Tym samym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie wzoru formularza powiadomienia o produktach wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, rejestru produktów objętych powiadomieniem oraz wykazu krajowych jednostek naukowych właściwych do wydawania opinii nie przewiduje wzoru powiadomienia dla środka spożywczego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców. Istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia nie naruszają przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała.

Niemożność dokonania powiadomienia środka spożywczego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców nie wynika z faktu, że rozporządzenie Ministra Zdrowia nie przewiduje wzoru formularza dla takiego środka, tylko z faktu, że Rozporządzenie z dnia 12 czerwca 2016 r. (UE) nr 609/2013 uchyliło Dyrektywę Rady Nr 92/52/EWG, co skutkowało tym, że nie istnieje już kategoria "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego". W rozporządzeniu jednoznacznie stwierdzono, że "(13) W związku z powyższym należy znieść pojęcie "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego" oraz zastąpić dyrektywę 2009/39/WE niniejszym aktem. Aby uprościć stosowanie niniejszego aktu i zapewnić spójność stosowania we wszystkich państwach członkowskich, niniejszy akt powinien przyjąć formę rozporządzenia." Zasadnie Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że skutkuje to koniecznością dokonania nowej kwalifikacji produktu.

W wyniku tej nowej kwalifikacji wprowadzenie produktu do obrotu może również wymagać dokonania powiadomienia o wprowadzeniu go po raz pierwszy do obrotu ale nie można też wykluczyć, że powiadomienie takie nie będzie konieczne.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 8 ust. 1-5 i art. 9 ust. 1-7 Dyrektywy 98/34/WE1 (obecnie art. 6 ust. 1-7 i art. 7 ust. 1-4 Dyrektywy 2015/1535) przez zastosowanie art. 29 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Spółki, że art. 29 ust. 4 nie może być uznany za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 2015 r., poz. 241/1).

Art. 1 ust. 1 lit. f dyrektywy 2015/1535 stanowi, że "przepisy techniczne" oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Powiadomienie, którego chciała dokonać skarżąca kasacyjnie Spółka nie dotyczyło usług tylko wprowadzenia do obrotu produktu. Obowiązek dokonania powiadomienia w formie elektronicznej nie może być uznany za specyfikację techniczną, gdyż nie określa on wymogów, jakie powinien spełniać produkt, którego powiadomienie dotyczy.

Obowiązek dokonania powiadomienia w formie elektronicznej nie może też być uznany za inne wymaganie, o którym mowa w przytoczonym wcześniej przepisie. Do kategorii tej należą bowiem przepisy, które ustanawiają warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż danego produktu przy czym te "inne wymagania" dotyczą wymogów wynikających z obserwacji tego produktu po jego wprowadzeniu do obrotu i odnoszą się zwłaszcza do jego możliwych zastosowań (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 maja 2020 r. C-727/17).

Obowiązku dokonania powiadomienia w formie elektronicznej nie można również zaliczyć do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f dyrektywy 2015/1535.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stoi na stanowisku, że art. 29 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymaga dokonania powiadomienia w formie dokumentu elektronicznego poprzez wprowadzenie danych do elektronicznego formularza powiadomienia a to jest niemożliwe, gdyż istniejący formularz powiadomień pomija kategorię środków spożywczych z art. 24 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Tym samym nakładany jest na Spółkę obowiązek, którego wykonanie jest niemożliwe. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki art. 29 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, to swoisty "wytrych" pozwalający na sterowanie wieloma obszarami gospodarki poza istniejącymi systemami prawnymi i umożliwiający ograniczenie przepływu towarów.

Powyższe stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadne. Stanowisko to opiera się na założeniu, że w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nadal wymienia się "środki spożywcze zaspokajające zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców" zaś w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy nie ma formularza powiadomienia dla tej kategorii środków spożywczych. Kwestia ta została już omówiona w niniejszym uzasadnieniu i jedynie można powtórzyć, że od 20 lipca 2016 r. obowiązują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. Urz.

UE L 181 z dnia 29 czerwca 2013 r.), które zniosły określenie, definicję i kategorię "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego", w związku z czym kategoria środków spożywczych, pod którą Spółka zakwalifikowała swój produkt, nie istnieje. Ponownie stwierdzić należy, że Główny Inspektor Sanitarny zasadnie uznał, zaś Sąd I instancji zasadnie pogląd ten zaakceptował, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady mają bezpośrednie zastosowanie na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami prawa krajowego. Takie są skutki przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Tego rodzaju reguły kolizyjne obowiązują we wszystkich państwach członkowskich Unii.

Skarżąca kasacyjnie Spółka twierdzi, że organ stoi konsekwentnie na stanowisku, że chociaż art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia formalnie istnieje, to nie obowiązuje. Odnosząc się do tego poglądu stwierdzić należy, że jest to uproszczenie, gdyż przepis ten obowiązuje, ale nie jest stosowany. W efekcie skutek jest jednak w istocie identyczny. W miejsce tego przepisu stosowane są bezpośrednio przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. Nie ma, jak twierdzi skarżąca Spółka, wprowadzania metodą faktów dokonanych wymogów, które nie wynikają z jakichkolwiek przepisów. Ww. rozporządzenie jest częścią polskiego porządku prawnego i jest stosowane bezpośrednio, bez konieczności jego implementacji. Tymczasem skarżąca kasacyjnie Spółka domaga się w istocie, by organ administracji przepisy tego rozporządzenia zignorował.

Art. 29 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie wprowadza żadnych ograniczeń w produkcji, przywozie, wprowadzaniu do obrotu lub stosowaniu produktu, który skarżąca kasacyjnie Spółka zamierza po raz pierwszy wprowadzić do obrotu. Zmieniły się natomiast wymogi związane z wprowadzaniem tego produktu po raz pierwszy do obrotu. To zaś, jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Sanitarny skutkuje koniecznością dokonania nowej kwalifikacji tego produktu, co może oznaczać, że także po zmianie kwalifikacji również konieczne będzie dokonanie powiadomienia o wprowadzeniu go po raz pierwszy do obrotu ale nie można też wykluczyć, że powiadomienie takie nie będzie konieczne.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 29 ust. 4 nie może być uznany za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. W konsekwencji nie było obowiązku stosowania w odniesieniu do tego przepisu procedury notyfikacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.