Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 960/18 oddalił skargę P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.K., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 122), dalej u.u.i.ś., tj. przez uznanie, że organ przeprowadził ocenę raportu oddziaływania na środowisko w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem stawianych wskazanymi przepisami wymogów oraz, że przedmiotowy raport nie zawiera wszystkich wymaganych elementów;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80, 82 i 85 u.u.i.ś., tj. przez niezastosowanie wskazanych przepisów przy ocenie wydawania decyzji przez SKO w Lublinie;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy B. oraz decyzja SKO w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy;
- 4. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię tego przepisu opartą na następujących fałszywych przesłankach:
- a) racjonalny wariant alternatywny musi przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem tzw. wariantu inwestorskiego,
- b) "racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska" co do zasady będzie tzw. wariant zerowy;
- 5. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 15 poprzez błędną wykładnię tego przepisu, opartą na fałszywej przesłance, w myśl której analiza możliwych konfliktów społecznych zawarta w raporcie oddziaływania na środowisko (będąca prognozą, a zatem opisem potencjalnych negatywnych reakcji społecznych na plany wnioskodawcy) musi obejmować wszystkie obecne w dyskursie i będące przedmiotem sporu zagadnienia wynikłe w toku postępowania;
- 6. naruszenie art. 81 u.u.i.ś. poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych, mimo braku przesłanek do takiej decyzji;
- 7. naruszenie art. 6 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia;
- 8. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności (ius utendi et fruendi);
- 9. naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a w związku z art. 85 u.u.i.ś. poprzez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. uznano za niewiarygodne;
- 10. naruszenie art. 7 (zasada prawdy) w zw. z art. 80 k.p.a (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną (arbitralną) ocenę materiału dowodowego - w istocie aprioryczne wykluczenie realizacji przedsięwzięcia z uwagi na ryzyko wystąpienia odorów bez odniesienia do treści postanowień organów współdziałających oraz bez odniesienia do konkretnych danych z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wreszcie bez jakiejkolwiek próby symulacji skutków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o ustalenia własne;
- 11. naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie;
- 12. naruszenie art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona realizację przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)., dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wynika, że co do zasady raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać co najmniej trzy wyszczególnione warianty realizacji przedsięwzięcia - wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Inwestor jest zatem obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia.
W zależności od rodzaju przedsięwzięcia warianty mogą być zróżnicowane m. in. pod względem jego lokalizacji, przyjętych rozwiązań technologicznych, skali przedsięwzięcia, czy mocy planowanych instalacji, urządzeń. Zarówno zatem ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, jak i obowiązek zawarcia w raporcie należytego uzasadnienia wyboru rozpatrywanych wariantów nie zależy od uznania inwestora. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że przedstawiony przez inwestora raport nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
W przedłożonym w niniejszej sprawie raporcie opisując wariant alternatywny wskazano, że inna lokalizacja przedsięwzięcia nie była brana pod uwagę. Stwierdzono, że rozważano alternatywne rozwiązania technologiczne - mniejszą obsadę jednostkową lub większą liczbę zbiorników na ścieki technologiczne. Rozwiązanie to odrzucono ze względów ekonomicznych, podnosząc także, że wobec intensywnego chowu brojlerów nie ma wariantów alternatywnych w zakresie technologii (s. 91-92).
Stwierdzić należy, że takie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego, jak zostało to uczynione w rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie nie może być uznane za spełniające wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że przedstawienie wariantu alternatywnego jest w raporcie iluzoryczne, a jego warunki w każdym przypadku są niemożliwe do spełnienia przez wnioskodawcę.
W istocie w raporcie został przedstawiony tylko jeden wariant realizacji przedsięwzięcia – wariant inwestorski, który jednocześnie został uznany za najkorzystniejszy dla środowiska. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że inwestycja na mniejszą skalę byłaby korzystniejsza dla środowiska niż wariant proponowany przez inwestora. Wobec tego, raport powinien zawierać niezależne opisy tych wariantów. Również w tym zakresie raport jest zatem wadliwy.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., wskazując szczegółowo, jak powinno wyglądać przedstawienie wariantów przedsięwzięcia w raporcie, w tym racjonalnego wariantu alternatywnego. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji uznał, że racjonalny wariant alternatywny musi przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem tzw. wariantu inwestorskiego. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku takie stwierdzenie nie zostało zawarte, ani pogląd taki nie wynika z uzasadnienia wyroku. Niezasadnie też podnosi skarżący kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji uznał, że "racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska" co do zasady będzie tzw. wariant zerowy.
Sąd I instancji nie zgodził się w tej kwestii ze stanowiskiem organu, wskazując, że za wariant alternatywny lub wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być uznany tzw. wariant zerowy, polegający na rezygnacji z wykonania inwestycji.
Wobec powyższego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię tego przepisu.
Niezasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że analiza możliwych konfliktów społecznych zawarta w raporcie oddziaływania na środowisko musi obejmować wszystkie obecne w dyskursie i będące przedmiotem sporu zagadnienia wynikłe w toku postępowania.
Sąd I instancji takiego stanowiska nie przedstawił. Sąd wskazał, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. istnieje wymóg zawarcia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych, a tymczasem przedstawiony przez wnioskodawcę raport zakłada brak istotnych konfliktów społecznych. Raport wskazuje, że "nie przewiduje się występowania konfliktów społecznych podczas prawidłowej eksploatacji instalacji" (s. 127). Według raportu, "wnioskodawca nie posiada informacji odnośnie zapatrywań mieszkańców na zmianę zagospodarowania działki nr [...]7 w planowany przez niego sposób" (s.127).
Sporne przedsięwzięcie dotyczy wielkoprzemysłowego chowu kurcząt brojlerów w 4 kurnikach, w liczbie 248 904 stanowisk [995,62 DJP] i zostało zaplanowane w odległości 120 m od zabudowy rozproszonej i 250 m od zwartej zabudowy wsi. Biorąc pod uwagę rozmiar i charakter przedsięwzięcia, planowanego w niewielkiej odległości od zabudowań mieszkalnych, co wiąże się niewątpliwie z uciążliwym oddziaływaniem substancji zapachowych, dla których normy stężeń nie zostały określone, nie ulega wątpliwości, że konflikty społeczne będą występować. Niedopuszczalne jest w takiej sytuacji założenie przez raport braku istotnych konfliktów społecznych. Raport winien zawierać rzetelną analizę w tym zakresie i ukazywać zasadniczy konflikt społeczny spowodowany bliskim usytuowaniem inwestycji od zabudowy i związanym z tym oddziaływaniem odorowym. Taka rzetelna analiza nie została w raporcie przedstawiona.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we L., w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1.
Należy zauważyć, że powołany przepis dotyczy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że wydając decyzję pozytywną organ jest związany warunkami zawartymi w uzgodnieniu organu współdziałającego. Pozytywne uzgodnienie jest wiążące zatem w zakresie warunków w nim zawartych, co oznacza, że organ wydający decyzję pozytywną nie może zawrzeć w niej postanowień innego rodzaju, czy mniej restrykcyjnych niż organ uzgadniający. Z powołanego przepisu nie wynika, aby organ był związany pozytywnym uzgodnieniem organu współdziałającego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje zatem organu prowadzącego postępowanie do wydania decyzji pozytywnej.
W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), jak i art. 5 Konstytucji RP. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie przez organy zasad prawa ochrony środowiska – zasady prewencji, zasady przezorności i zasady zrównoważonego rozwoju, uznając, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa. W sytuacji braku norm określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu, zasady te nakazują powstrzymanie realizacji inwestycji hodowli drobiu na taką skalę w tak niewielkiej odległości od zabudowań mieszkalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że oddziaływanie substancji zapachowych pochodzących z hodowli drobiu o takim rozmiarze będzie odczuwalne i uciążliwe, a do tego niemalże permanentne biorąc pod uwagę planowanych kilka cykli chowu w ciągu roku (jak wynika z raportu, s. 9, łącznie 336 dni). Brak stosownych norm chroniących życie i zdrowie ludzi przed oddziaływaniami odorów, nakłada na organy obowiązek zapobiegania potencjalnym zagrożeniom związanym z tego typu oddziaływaniami.
Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania i zasadnie zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, że raport inwestora narusza dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś w zakresie prawidłowego przedstawienia i uzasadnienia trzech wymaganych przez ten przepis wariantów realizacji przedsięwzięcia, co skutkowało koniecznością odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji takiego przedsięwzięcia.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.