Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Borów z dnia 11 grudnia 2012 r., Nr XX/144/2012, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Boreczek i stwierdził nieważność uchwały w części co do wskazanych postanowień uchwały, w tym § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznika Nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R. Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Borów z dnia 11 grudnia 2012 r., Nr XX/144/2012, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Boreczek w części dotyczącej zapisów wskazanych w punkcie I sentencji wyroku. Jej obszerne uzasadnienie Sąd przytoczył w uzasadnieniu wyroku.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Borów wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 56 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem R. Sąd I instancji w pełni podzielił zasadność zarzutów skargi odnoszących się do § 3 ust. 1 pkt 8, § 56 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, uznając, że podjęte regulacje naruszają przepisy art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej upzp.
Sąd wskazał, iż w § 56 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wyznaczyła w planie miejscowym teren oznaczony na rysunku symbolem R i jako jego podstawowe przeznaczenie określiła tereny upraw rolnych. Tymczasem w uchwale z dnia 8 lutego 2010 r., Nr XXXVI/223/2010, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów dla tego obszaru przewidziano teren oznaczony symbolem P, czyli teren dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej.
Sąd uznał, iż wskazany powyżej brak zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności powyższej regulacji. Rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest bowiem bezwzględnie związana ustaleniami studium, co też wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 upzp, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższą zgodność organ stanowiący gminy jest obowiązany stwierdzić przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 2 upzp). Związanie planu miejscowego postanowieniami studium oznacza, że regulacje uchwały planistycznej nie mogą być niezgodne z zapisami studium, stanowiącego podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium wynika z tego, że jego celem jest realizowanie założeń przyjętej w studium polityki planistycznej gminy.
Mając to na uwadze, Sąd wskazał, że skoro w studium przedmiotowy teren przeznaczony został pod zabudowę usługowo-produkcyjną, to naruszeniem wymogu zgodności planu miejscowego ze studium było określenie podstawowego przeznaczenia tego obszaru jako terenów upraw rolnych. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. W ocenie Sądu, sytuacje zaistniałe po uchwaleniu studium, w tym jak w przypadku niniejszej sprawy – brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak też brak wniosków o zmianę przeznaczenia w planie miejscowym – nie mogą wpływać na wprowadzenie w planie innego przeznaczenia terenu niż to określone w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma bowiem stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 8 i § 56 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, jako podstawy kasacyjne wskazała:
1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 147 § 1 ppsa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem R mimo braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie b/ art. 151 ppsa poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga w zakresie § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem R powinna być oddalona, 2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 upzp, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
a/ bezpodstawnym przyjęciu, że Rada Gminy dopuściła się naruszenia zasad sporządzania zaskarżonej uchwały, skutkującego jej nieważnością, mimo iż prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 1 upzp połączona z analizą odpowiedzi na skargę powinna prowadzić do wniosku, że nie dopuściła się powyższego naruszenia, b/ bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała narusza ustalenia studium w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 20 ust. 1 upzp prowadzi do wniosku, że do takiego naruszenia nie doszło, c/ bezpodstawnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała powinna charakteryzować się dosłowną zgodnością ze studium, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 9 ust. 4 upzp prowadzi do wniosku, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza zgodności polegającej na dosłownym przeniesieniu zapisów studium do planu.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Rada Gminy wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy podniosła, że w jej ocenie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym teren oznaczony w planie miejscowym symbolem R przeznaczony został w studium pod zabudowę usługowo-produkcyjną. W świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w studium wyznacza się bowiem jedynie kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, nie dokonuje się zaś kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Dopiero w miejscowym planie określa się przeznaczenie terenów, które zgodnie z art. 20 upzp nie może naruszać ustaleń studium.
W ocenie Rady Gminy, skoro w studium określa się jedynie kierunki zmian w przeznaczeniu terenów to możliwe jest ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale. Dla terenu R, którego kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określono w studium w większości jako "tereny aktywności gospodarczej o dominującej funkcji usługowej i produkcyjnej", przeznaczenie terenu w planie ustalono jako tereny rolnicze, co jest zgodne z obecnym użytkowaniem tego terenu i wynikało z braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (w części zachodniej) oraz z braku wniosków o zmianę przeznaczenia w sporządzanym planie miejscowym w części północnej i zachodniej obszaru.
Rada Gminy dodała, iż wymagana przepisem art. 20 ust. 1 upzp zgodność planu ze studium nie musi polegać na zgodności dosłownej. Nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym (tak w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1001/11). Skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od planu miejscowego. Plan zaś nie musi być wierną kopią studium, lecz może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, co w ocenie Rady Gminy nie powoduje niezgodności z treścią studium, jak twierdzi Sąd I instancji. Zgodność planu ze studium nie musi bowiem polegać na zgodności rozumianej jako dosłowna zbieżność treści.
Błędne jest zatem rozumienie planu miejscowego jako bardziej uszczegółowionego zapisu studium, ponieważ zakres ustaleń tych dwóch aktów, określony w art. 10 i 15 upzp, jest inny. Nie można zatem traktować równoznacznie pojęć: "kierunki zmian w przeznaczeniu" wynikających ze studium, z ustalanym w planie "przeznaczeniem".
Rada Gminy nie zgodziła się również z Sądem I instancji, iż przy uchwalaniu planu miejscowego jest bezwzględnie związana ustaleniami studium. Zauważyła, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1375/2012, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, iż studium jako akt polityki przestrzennej jest uznawany za akt elastyczny, określający dopuszczalny zakres i ograniczenia zmian w strukturze przestrzennej gminy, wyznaczający ogólne kierunki tych zmian i wytyczne w tym zakresie. Dodała, iż podobne stanowisko zajął ten Sąd również w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 853/2012, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Gminy powołała się także w tym zakresie na wyroki: NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/2011, oraz WSA z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/2012, i z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 4/2012, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wskazała ponadto, iż zarówno Wojewoda, jak i Sąd I instancji, w swych wcześniejszych działaniach nie kwestionowali odstępstw planu od studium. Odmienne traktowanie jednakowych sytuacji prawnych przez organ nadzoru oraz sąd administracyjny nie sprzyja natomiast pewności prawa. Co więcej, przyjęta w zaskarżonym wyroku koncepcja obowiązku uprzedniej zmiany studium, nie bierze w ogóle pod uwagę sensu takiego wymogu oraz jego kosztów dla społeczności Gminy (sięgających dziesiątek tysięcy w każdym takim przypadku).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, podzielając stanowisko Sądu I instancji, podniósł, iż Rada Gminy w skardze kasacyjnej koncentruje się zasadniczo na literalnej wykładni i relacji terminów: "kierunki zmian w przeznaczeniu" wynikające ze studium oraz "przeznaczenie" ustalane w planie, a także relacji i stopnia szczegółowości aktów planistycznych jakimi są studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, że studium wyznacza jedynie potencjalne kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie dokonuje kwalifikacji przeznaczenia terenów. Takie rozumowanie sprowadzałoby studium do aktu wskazującego jedynie hipotetyczne rozwiązania w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu, które w zależności od potrzeb rada gminy zrealizuje lub nie.
Tymczasem art. 10 upzp, który określa wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium wyróżnia dwie zasadnicze kategorie treści tego aktu planistycznego: część "informacyjną" (ust. 1), stanowiącą swego rodzaju inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego jest sporządzane studium, oraz część "regulacyjną" (ust. 2), konstytuującą dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy (w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). W konsekwencji Wojewoda uznał, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów miejscowych.
Zdaniem Wojewody, przy ocenie zgodności ustaleń planu ze studium należy przede wszystkim uwzględnić fakt, że jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, które może być silniejsze lub słabsze. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia i szczegółowości ustaleń studium. Przepisy upzp wyposażają radę gminy zarówno w kompetencje do uchwalania studium, jak i planu miejscowego. Uchwałą w sprawie studium rada dokonuje zatem swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie planów miejscowych. To rada gminy decyduje o stopniu i zakresie tego samoograniczenia w studium, a tym samym także o stopniu szczegółowości i elastyczności studium. To samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. Rozwiązanie to służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego i faktycznie spełniał taką rolę.
Wojewoda dodał, iż studium jest niewątpliwie bardziej ogólnym aktem niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niemniej zawiera ono nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Rada w studium określa miedzy innymi kierunki zmian w przeznaczeniu, a więc wiążące przeznaczenie danego terenu przy późniejszym uchwalaniu planu miejscowego. Oznacza to, że wprowadzenie w studium zapisów nawet o charakterze ogólnym, ale jednak wskazujących na konkretne przeznaczenie danego terenu, ogranicza swobodę określania przeznaczenia danego terenu na etapie postępowania planistycznego. Do uznania rady gminy należy określenie w studium w sposób kazuistyczny sytuacji, w których za zgodne ze studium można uznać wprowadzenie w planie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania konkretnego obszaru.
W niniejszej sprawie, studium na obszarach oznaczonych symbolem P określa w sposób jednoznaczny przeznaczenie, które ma obowiązywać na tym terenie w uchwalonym planie miejscowym - tereny dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej, dopuszcza się funkcję mieszkaniową, realizację obiektów energetyki wiatrowej (zarówno pojedynczych turbin wiatrowych, jak i farm wiatrowych), jak również eksploatację złóż mineralnych. Studium nie dopuszcza utrzymania funkcji rolnej.
Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę na fakt, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne ma charakter ustawiczny. W myśl art. 32 upzp na organie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek przygotowywania, na podstawie sporządzanych analiz stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z postanowieniami studium oraz planów miejscowych przyszłych rozwiązań planistycznych, w tym ewentualnych zmian dotychczasowych zamierzeń planistycznych. Tym samym, jeżeli w niniejszej sprawie organy gminy uznały za zasadne i konieczne ustalenie, a właściwie pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia, w zakresie terenów oznaczonych w planie symbolem R, to były zobligowane do zmiany Studium w stosownym zakresie, ewentualnie wyłączenie niniejszych terenów z zakresu opracowania planu. Skoro Studium jest jednoznaczne i nie przewiduje innego rozwiązania w zakresie przeznaczenia (utrzymania dotychczasowego) terenów oznaczonych symbolem P, to w ocenie Wojewody rację ma Sąd I instancji, który wskazał na naruszenie zasad sporządzania planu poprzez wprowadzenie uregulowań niezgodnych ze Studium poprzez określenie w planie przeznaczenia niniejszego obszaru jako R - terenu upraw rolnych. Sytuacje powstałe po uchwaleniu Studium nie mogą bowiem uzasadniać utrzymania przeznaczenia rolniczego.
Wojewoda dodał, iż zarzut, że przyjęta zaskarżonym wyrokiem koncepcja nakładająca na organ obowiązek uprzedniej zmiany Studium, nie bierze w ogóle pod uwagę sensu takiego wymogu oraz jego kosztów dla społeczności Gminy, jest całkowicie bezpodstawny, gdyż jedynym kryterium oceny przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu prawnego jest zgodność z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w ramach jej podstaw kasacyjnych zarzuty są usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności, wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przytoczony przepis wprowadza sankcję nieważności uchwały za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 2006, s. 248-258), że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Pierwszym etapem procedury planistycznej jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania (zmiany) planu na podstawie art. 14 ust. 1 upzp. Kolejne etapy określają przepisy art. 17 upzp. Ostatnim etapem jest podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia (zmiany) planu na podstawie art. 20 ust. 1 upzp.
Odnosząc się do pojęcia zasad sporządzania planu, do którego odwołuje się również art. 1 ust. 1 pkt 1 upzp, stwierdzić należy, iż są one rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady te dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu, tj. jego zawartości (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Ostatnią podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie właściwości organów we wskazanym zakresie.
Zauważyć należy, iż jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 15 ust. 1 upzp, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika zatem wyraźnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp, dlatego też ocena zgodności jest elementem koniecznym na tych etapach procedury planistycznej.
Wskazać jednocześnie należy, iż przepis art. 20 ust. 1 upzp w przytoczonym wyżej brzmieniu ma zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy na podstawie przepisów przejściowych, zawartych w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej natomiast sprawie, uchwała nr IX/60/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Boreczek podjęta został przez Radę Gminy Borów w dniu 15 maja 2007 r.
Dodać również należy, iż zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w przytoczonym przepisie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno być z założenia aktem elastycznym, pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W każdym jednak przypadku zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium i zależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy może być silniejszy lub słabszy.
W każdym jednak przypadku studium określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego. Skoro bowiem stosownie do z art. 10 ust. 2 pkt 1 upzp w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale w granicach zakreślonych ustaleniami studium (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, i z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11, oraz powołane w nich orzeczenia, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze to, że podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy dokonanie oceny zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego w planie symbolem R, a w studium – symbolem P, jest utrudnione, a wręcz nie jest możliwe, gdyż w aktach sprawy, w oparciu o które wyrokował Sąd I instancji, brak czytelnej części graficznej studium, pozwalającej na ustalenie, w jakim zakresie doszło, czy też nie, do zmiany w planie miejscowym kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium dla terenu oznaczonego symbolem P. W dalszej kolejności wskazać należy, iż uchwalenie planu miejscowego, ustalającego zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, musi być w zakresie określonym w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzedzane uzyskaniem stosownej zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów.
Uzyskanie tej zgody stanowi jeden z etapów procedury planistycznej, określony w art. 17 pkt 8 upzp, zaś stosowany dokument w tym zakresie powinien znajdować się w dokumentacji prac planistycznych. Dodać jednocześnie należy, iż w sytuacji gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego organu na taką zmianę, przeznaczenie tych terenów w planie miejscowym na cele nierolnicze bez uzyskania tej zgody stanowi naruszenie procedury planistycznej stanowiące przesłankę uznania planu w tym zakresie za nieważny. W konsekwencji, jeśli z istotnych powodów kierunki zmian w przeznaczeniu terenu określone w studium okażą się niemożliwe do osiągnięcia lub zupełnie nieadekwatne do zmieniających się warunków i potrzeb lokalnych, to winno być, co do zasady, rozważane wyłączenie takich terenów z zakresu opracowania planu albo studium w tej części powinno być zmienione, jeżeli teren ten w planie ma być zagospodarowany w sposób odmienny niż to jest wskazane w studium (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, i z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 60/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, ocena legalności działalności organu planistycznego nie może pomijać również okoliczności związanych z brakiem w toku procedury planistycznej stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.
W warunkach niniejszej sprawy, oznaczenie symbolem R terenu, który w studium oznaczony był symbolem P, wynikało jak podnosiła Rada Gminy z braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (w części zachodniej). W aktach, w oparciu o które wyrokował Sąd I instancji nie ma jednak przedmiotowej częściowej zgody. Ze znajdujących się w aktach wyjaśnień Wójta Gminy (pismo z dnia 25 lutego 2013 r.) wynika jedynie, że w dniu 29 października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zgodę co do zmiany przeznaczenia 51,95 ha i odmówił zgody dla gruntów rolnych o obszarze 12,77 ha. Z akt sprawy nie wynika natomiast w żaden sposób, jakiego konkretnie terenu dotyczyły te rozstrzygnięcia i jak przekłada się to na zapisy studium oraz zgodność planu miejscowego z zapisami studium.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż orzekanie przez Sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt sprawy, w oparciu o które nie jest możliwe ustalenie okoliczności niezbędnych do jej rozpoznania, stanowi naruszenie art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 zd. 1 ppsa oraz uzasadnia uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi do ponownego rozpoznania. Orzekanie na podstawie akt sprawy nie oznacza bowiem podejmowania rozstrzygnięcia w oparciu o przekazane przez organ akta, lecz o wszystkie materiały, w oparciu o które rozstrzygnięcie podjął ten organ. Jeżeli zatem z lektury akt sprawy wynika, że przekazane Sądowi akta nie są pełne, to obowiązkiem Sądu jest wezwanie do ich uzupełnienia przed wydaniem wyroku.
Natomiast w warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji, stwierdzając w oparciu o niekompletne akta sprawy nieważność § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, który w wersji załączonej do akt jest całkowicie nieczytelny, naruszył tym samym powołany w podstawie kasacyjnej art. 147 § 1 ppsa. Orzekanie w tym zakresie było bowiem w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne.
W świetle powyższego, wskazać należy, iż ocena legalności działalności organu planistycznego będzie w warunkach niniejszej sprawy możliwa dopiero po uprzednim prawidłowym skompletowaniu akt sprawy poprzez wezwanie organu do ich uzupełnienia o czytelną część graficzną studium, obejmującą teren objęty planem miejscowym oraz dokumentację prac planistycznych, odnoszącą się do etapu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w tym w szczególności zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na którą powołuje się Rada Gminy oraz dokumenty pozwalające na ustalenie, jakich terenów objętych planem miejscowym, dotyczy przedmiotowa zgoda, a jakich nie.
Dopiero po skompletowaniu akt niezbędnych do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd I instancji dokona ponownej oceny zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, ustalając w oparciu o część tekstową oraz część graficzną planu miejscowego i studium, czy przyjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach zakreślonych ustaleniami studium.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w części określonej w sentencji wyroku i przekazał sprawę Sądowi I instancji w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, na podstawie art. 207 § 2 ppsa, Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy Borów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.