Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. II SA/Po 43/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi M.M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał E.K., K.K., P.K., P.K., I.K., M.K., A.M., I.M., J.M., M.M., B.N., K.N., A.P., A.P., I.P., W.P., J.R., D.R., A.S., A.S., właścicielom działki nrew. [...], obr. [...], gmina [...], rozbiórkę ogrodzenia znajdującego się na powyższej działce w części od strony jeziora Ślesińskiego o długości [...] m i o wysokości od [...] do [...] m oraz w części od strony drogi gminnej [...] - ul. [...] w miejscowości [...] na długości [...] m (licząc od punktu granicznego z działką o nr geod. [...] w kierunku północnym) w części wykonanej z pełnych płyt żelbetowych i słupków betonowych wraz z bramą stalową o wysokości od [...] do [...] m.
Uzasadniając powyższą decyzję, organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] przeprowadzone zostały w 2001 r. - bez dokonania ich zgłoszenia - roboty budowlane przy ogrodzeniu. Ustalono, że od strony Jeziora [...] przy starym ogrodzeniu wykonano roboty polegające na wymianie siatki stalowej i słupków stalowych na długości [...] m (wysokość ogrodzenia wynosi od [...] m do [...] m). Natomiast od strony drogi gminnej [...] (ul. [...]) wymieniono pełne płyty żelbetowe i część słupków betonowych na długości 63,88 m wraz z bramą stalową oraz siatkę stalową na długości [...] m (wysokość ogrodzenia wynosi od [...] m do [...] m). Stwierdzono, że ogrodzenie od strony jeziora [...] zlokalizowane jest w odległości od [...] do [...] m od linii brzegowej (stałego porostu traw). Opierając się na powyższych ustaleniach, organ przyjął, że ogrodzenie od strony jeziora [...] znajduje się w pasie [...] m, na którym istnieje zakaz wznoszenia ogrodzeń, co wynika z § 8 ust. 2 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz.
Woj. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...]), natomiast ogrodzenie od strony drogi gminnej zostało wykonane na długości [...] m z pełnych płyt żelbetowych i słupków betonowych z bramą stalową i posiada wysokość od [...] do [...] m, co jest niezgodne z § 10 ust. 2 pkt 5 i 6 ww. uchwały, który wymaga, by ogrodzenia w granicy z przestrzenią publiczną posiadały wysokość nie większą niż 160 cm i nie było wykonane z prefabrykatów betonowych. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], sporne ogrodzenie należało traktować jako urządzenie związane z istniejącą na nieruchomości zabudową letniskową, któremu służy, co powodowało, że wykonanie robót przy budowie ogrodzenia bez wymaganego dokonania zgłoszenia skutkowało wdrożeniem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzenie, że niezgłoszone ogrodzenie w zaznaczonej części pozostaje niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziło do nakazania obecnym właścicielom terenu, na którym się ono znajduje, jego rozbiórki.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane wiosną 2001 r. samowolnie, bez zgłoszenia zamiaru jego wykonania do właściwego organu architektoniczno- budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że wykonanych robót budowlanych nie można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, albowiem wykonane ogrodzenie od strony Jeziora [...] i od strony drogi publicznej pozostaje niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchylając obie decyzje organów nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że bezsporne w sprawie pozostawało, że w okresie kwiecień - maj 2001 r. ówcześni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wykonali prace przy ogrodzeniu, które od strony Jeziora [...] polegały na wymianie w starym ogrodzeniu siatki stalowej i słupków stalowych na długości [...] m. Sąd I instancji, nie kwestionując prawidłowości ustaleń co do charakteru (odbudowa stanowiąca rodzaj budowy) i terminu wykonanych prac, nie podzielił kategorycznego twierdzenia organów, iż ogrodzenie zlokalizowane od strony jeziora zostało wybudowane od strony miejsca publicznego. Tego rodzaju stanowisko uznał za przedwczesne. Przypomniał, że z treści przepisów Prawa budowlanego wynika, iż budowa ogrodzenia co do zasady nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub złożenia stosownego zgłoszenia, chyba że wystąpią okoliczności wskazane w art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wykonania przedmiotowych prac, tj. ogrodzenie jest wykonywane od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Z ustaleń organów wynika, że akwen Jeziora [...] jest miejscem publicznym, albowiem stanowi miejsce, z którego może korzystać nieograniczona liczba osób.
Organ nie ustalił jednak, czy akwen ten - na co zwrócił uwagę Sąd - miał taki charakter w czasie wykonania przedmiotowego ogrodzenia tj. w 2001 r. i czy właściciele gruntu obowiązani byli wówczas umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód, pozwolić na wykonywanie rybactwa i wędkarstwa, przybijanie i przymocowywanie do brzegów statków i tratew, ustawianie znaków żeglugowych oraz wykonywanie robót konserwacyjnych, zgodnie z obowiązującym wówczas (do dnia [...] grudnia 2001 r.) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Powoduje to, że organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane od strony Jeziora [...] zostało wykonane od strony miejsca publicznego z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że jeżeli nawet Jezioro [...] w 2001 r. stanowiło miejsce publiczne i jego brzeg był dostępny dla nieograniczonej liczby osób, to rozważania wymagało to, czy oddalenie ogrodzenia od linii brzegowej pozwala na stwierdzenie, iż zostało one wybudowane "od strony" miejsca publicznego.
Okolicznością pozwalającą rozwiać wątpliwości w tym zakresie może być ustalenie charakteru pasa gruntu leżącego między linią brzegową a ogrodzeniem. Zdaniem Sądu, nawet jeśli linia brzegowa była dostępna dla nieograniczonej liczby osób, pozostawienie przez inwestorów stosunkowo szerokiego pasa między linią brzegową a ogrodzeniem podaje w wątpliwość to, czy ogrodzenie to traktować należy jako wybudowane "od strony miejsca publicznego".
Odnosząc się do rozstrzygnięcia dotyczącego części ogrodzenia zlokalizowanego od strony drogi publicznej - drogi gminnej [...] (ul. [...]) w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że organy nie sprecyzowały jaki charakter miały roboty budowlane przeprowadzone w 2001 r. przy tej części ogrodzenia. Z treści obu decyzji wynika, że organy uznały, iż doszło do budowy (odbudowy) ogrodzenia, chociaż strona skarżąca poodnosiła, iż roboty te stanowiły w rzeczywistości remont. Organy wskazały, że przeprowadzone roboty polegały na wymianie, w istniejącym uprzednio ogrodzeniu, pełnych płyt żelbetowych i części słupków betonowych na długości [...] m wraz z bramą stalową oraz siatki stalowej na długości [...] m. Natomiast z treści decyzji, jak też z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, jaki był stan i parametry ogrodzenia przed wykonaniem przedmiotowych robót i tym samym, czy można te roboty zakwalifikować jako remont czy jako budowę (odbudowę).
Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika skala przeprowadzonych robót oraz to, czy doszło do zmiany parametrów przedmiotowego ogrodzenia czy tylko do odtworzeniu stanu pierwotnego przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Należyte wyjaśnienie powyższej kwestii może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem - jak wyjaśnił Sąd - w przypadku uznania, że przedmiotowe roboty stanowiły de facto remont, koniecznym byłoby ustalenie, czy ogrodzenie w swoim kształcie sprzed wykonania robót budowlanych było wybudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. W przypadku ustalenia, że ogrodzenie to powstało (zostało wybudowane) z naruszaniem przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania organ w pierwszej kolejności winien zastosować stosowną procedurę legalizacją zależną od daty i okoliczności faktycznych powstania przedmiotowego ogrodzenia.
Dopiero uznanie, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami zobligowałoby organ do oceny legalności i zgodności z prawem dokonanego w 2001 r. remontu tego ogrodzenia. Zdaniem Sądu, gdyby w toku postępowania okazało się, iż ogrodzenie od strony drogi publicznej zostało pierwotnie wykonane legalnie, a w 2001 r. doszło jedynie do dokonania - z naruszeniem prawa - jego remontu, to w obowiązującej obecnie ustawie - Prawo budowlane brak jest podstawy prawnej do orzeczenia rozbiórki całego ogrodzenia od strony drogi publicznej.
Sąd stwierdził jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nakazały rozbiórkę części ogrodzenia zlokalizowanego od strony drogi publicznej nie badając, czy istnieje możliwość wykonania robót budowlanych umożliwiających doprowadzenie tego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem - tj. przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnień obu decyzji nie wynika, aby organu ustaliły, że niemożliwe jest wykonanie prac, które umożliwią doprowadzanie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem bez konieczności jego rozbiórki.
Sąd zaznaczył, że przywołane przez organy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nie wprowadzają całkowitego zakazu budowy ogrodzeń o strony dróg publicznych, a odnoszą się jedynie do ich wysokości i materiału z jakiego wykonane. Dlatego też nawet w przypadku uznania, iż w 2001 r. doszło faktycznie do budowy (odbudowy) przedmiotowego ogrodzenia to nakaz jego rozbiórki, bez rozważenia celowości nakazania przeprowadzenia robót zmierzających do doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, jest za daleko idący.
Odnosząc się do kwestii adresatów nakazu określonego w zaskarżonej decyzji, Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym nakaz określony w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08). Jak wynika z akt sprawy, nakaz rozbiórki ogrodzenia został skierowany do osób będących współwłaścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji, brak jest natomiast ustaleń, którzy z aktualnych współwłaścicieli byli inwestorami wykonującymi roboty budowlane przy ogrodzeniu.
Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, jak zaznaczył Sąd, że przynajmniej czworo z aktualnych współwłaścicieli nie było stronami umowy sprzedaży przedmiotowego obiektu zawartej w dniu [...] kwietnia 2001 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.
Wyrokowi skarżący organ zarzucił:
- I. W zakresie przyjętych przez Sąd ustaleń dotyczących ogrodzenia od strony jeziora Ślesińskiego:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez:
A. błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:
- 1. mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, iż wybudowane wiosną 2001 r. ogrodzenie od strony jeziora [...] o dł. [...] m i wys. od [...] m do [...] m w odległości od [...] m do [...] m od linii brzegowej tego jeziora, na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości [...], nie zostało wybudowane od strony miejsca publicznego - jeziora [...],
- 2. mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, iż w sprawie znajdzie zastosowanie nieobowiązujący art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne
- 3. mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, iż w sprawie należy analizować, czy jezioro [...] było miejscem publicznym w dniu wybudowania przedmiotowego ogrodzenia.
B. niezastosowanie przepisu prawa materialnego:
- 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną (Dz.U. Nr 16, poz. 149), a w szczególności: poz. [...] załącznika nr [...] Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej, poz. 173 w załączniku nr [...], w dziale województwo [...], Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa,
- 2. § 8 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], który zakazuje sytuowania ogrodzeń od strony jeziora [...] w odległości mniejszej niż 10 m od linii brzegowej jeziora,
- 3. art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, a więc także przedmiotowa uchwała w sprawie planu miejscowego,
- II. W zakresie przyjętych przez Sąd ustaleń dotyczących ogrodzenia od strony drogi gminnej:
A. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, iż wybudowane wiosną 2001 r. ogrodzenie od strony drogi gminnej ze słupków betonowych i pełnych płyt żelbetowych na dł. [...] m wraz z bramą stalową oraz siatką stalową o długości [...] m i wysokości od [...] m do [...] m nie jest budową nowego ogrodzenia,
B. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które doprowadziło do uznania, że wybudowane wiosną 2001 r. ogrodzenie od strony drogi gminnej, ze słupków betonowych i pełnych płyt żelbetowych na dł. [...] wraz z bramą stalową oraz siatką stalową na długości [...] m i wysokości od [...] m do [...] m jest w istocie remontem; niewłaściwe zastosowanie jest wynikiem mylnego rozumienia przez Sąd przepisu wskazanego w punkcie II. A. C. w przypadku uznania, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli że przedmiotowe ogrodzenie od drogi gminnej powstało w wyniku remontu, doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do nałożenia na organ nieistniejących w Prawie budowlanym obowiązków (opisanych poniżej w punkcie III zarzutów), rzekomo wynikających z przepisów i zmierzających do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego,
D. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego - § 10 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]; mimo prawidłowej wykładni tych przepisów Sąd wyprowadził z nich błędne wnioski co do tego, że jest możliwe doprowadzenie ogrodzenia wykonanego przy ul. [...] w [...] z prefabrykatów betonowych i o wysokości powyżej [...] m do stanu zgodnego z prawem poprzez inne czynności niż rozbiórka podczas, gdy przedmiotowe przepisy bezwzględnie zakazują od drogi gminnej budowy ogrodzenia o wysokości powyżej [...] i z prefabrykatów betonowych, z wyjątkiem imitacji ogrodzenia z prostych pionowych sztachet, a więc i przedmiotowego ogrodzenia.
- III. W zakresie przyjętych przez Sąd ustaleń dotyczących ogrodzenia od drogi gminnej:
- - naruszenie przepisu postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 174 pkt 2 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w nieuzasadnionym zarzucie naruszenia przez organy I i II instancji nadzoru budowlanego przedmiotowych przepisów kodeksu i nieuzasadnione nałożenie na organ następujących obowiązków (s. 9 uzasadnienia wyroku):
- • "(...) ustalenie czy ogrodzenie w swoim kształcie sprzed wykonania robót budowlanych było wybudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania - czy było wykonane legalnie od samego początku.",
- • "W przypadku ustalenia, że ogrodzenie to powstało (zostało wybudowane) z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania organ w pierwszej kolejności winien zastosować stosowną procedurę legalizacyjną zależną od daty i okoliczności faktycznych powstania przedmiotowego ogrodzenia.",
- • "Dopiero uznanie, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami zobligowałby organ do oceny legalności i zgodności z prawem dokonanego w 2001 r. remontu tego ogrodzenia."
- - czyli obowiązków nie wynikających z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
- IV. W zakresie przyjętych przez Sąd ustaleń dotyczących osób zobowiązanych do dokonania rozbiórki ogrodzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 52 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd uznał, iż jest dopuszczalne nałożenie obowiązku rozbiórki na tych spośród współwłaścicieli, którzy byli samowolnymi inwestorami, a nie na wszystkich aktualnych współwłaścicieli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, należy zauważyć, że stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną przypisuje Sądowi przyjęcie błędnej wykładni prawa materialnego, którego konsekwencją było wadliwe stwierdzenie, że ogrodzenie od strony jeziora [...] nie zostało wybudowane od strony "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy.
Tak sformułowany zarzut zmierza w istocie do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, pomijając treść wyroku objętego skargą kasacyjną. Powyższe musi zostać uznane za nieskuteczne, albowiem skoro skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną stanu faktycznego dokonaną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Jeżeli zaś odwołać się do treści wyroku Sądu I instancji, to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w nim, co zdaje się sugerować skarżący organ, że w sprawie nie znajdują zastosowania wskazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisy lecz, że na gruncie ustalonego przez organ stanu faktycznego twierdzenie o ich zastosowaniu jest przedwczesne. Za zbytnie uproszczenie Sąd uznał oparcie decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia na ustaleniu, że akwen jeziora [...] stanowi miejsce publiczne, z którego może korzystać nieograniczona liczba osób.
Jak wskazał Sąd, aktualny status jeziora nie mógł mieć znaczenia przesądzającego kierunek rozstrzygnięcia. Charakter prowadzonego postępowania wymagał dokonania ustalenia, iż ogrodzenie wybudowane zostało od strony miejsca publicznego w odniesieniu do daty wykonywania niezgłoszonych robót budowlanych. O ile bowiem organ nadzoru budowlanego stosował w postępowaniu legalizacyjnym przepisy dotyczące sposobu usunięcia samowoli budowlanej obowiązujące w dacie orzekania, to dla stwierdzenia, że określone roboty budowlane wymagały ich zgłoszenia konieczne było ustalenie, czy w dacie ich prowadzenia, tj. w 2001 r., wykonywane ogrodzenie od strony jeziora objęte było zakresem zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu ówcześnie obowiązującym.
Powyższe wymagało między innymi odniesienia się przez organy nadzoru budowlanego do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, który określał, jakie obowiązki spoczywają na właścicielu gruntu graniczącego z linią brzegową w zakresie umożliwienia dostępu do wody, pozostawienia przejścia lub przejazdu dla swobodnego ruchu wzdłuż wody, a także pozwolenia na wykonywanie innych działań na tym obszarze przez osoby trzecie. W dacie wykonania przedmiotowego ogrodzenia powyższy przepis obowiązywał, kształtując publicznoprawne obowiązki skarżących. Wskazywanie w skardze kasacyjnej na jego status jako przepisu nieobowiązującego w momencie orzekania przez Sąd I instancji jest oparte na błędzie, albowiem opiera się na mylnym postrzeganiu momentu czasowego, do którego powinny nawiązywać ustalenia faktyczne dokonywane w sprawie.
Stwierdzenie Sądu, że nie zostało ustalone, czy doszło do wykroczenia przez skarżących przeciwko obowiązkowi określonemu w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynikało także z dostrzeżenia przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał, że wykonane ogrodzenie nie graniczyło bezpośrednio z linią brzegową jeziora, ale było od niej znacznie odsunięte. To zaś nie pozwalało automatycznie łączyć sposobu wykorzystania brzegu jeziora i jego dostępności dla nieograniczonej liczby osób z ustaleniem zlokalizowania ogrodzenia od strony innego miejsca publicznego. Słusznie z tego względu Wojewódzki Sąd
Administracyjny ocenił, że okolicznością pozwalającą wyjaśnić powyższą kwestię sporną powinno być ustalenie prawnego charakteru pasa gruntu leżącego pomiędzy linią brzegową a ogrodzeniem, w szczególności sposobu jego ówczesnego wykorzystania, w tym ogólnej dostępności. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji oraz przepisu uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zakazującego sytuowania ogrodzeń od strony jeziora [...] w odległości mniejszej niż [...] m od linii brzegowej jeziora, należy uznać za nietrafne. Organ nadzoru budowlanego nie dostrzegł, że kwestia możliwej legalizacji ogrodzenia z punktu widzenia ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wtórny i aktualizuje się dopiero po stwierdzeniu, że ocenianym robotom budowlanym można przypisać charakter samowoli budowlanej.
Nie ma także uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną. Charakter przypisywany zawartemu tam wykazowi śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną nie może być uważany za równoważny stwierdzeniu, że jezioro ujęte w tym wykazie pozostaje "innym miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
W świetle wcześniej przyjętych szczegółowych rozważań poprzestanie na ogólnym fakcie, że ogrodzenie zostało wybudowane niejako "w pobliżu" jeziora [...], bez rozważenia szczegółowej odległości od linii brzegowej i innych konkretnych uwarunkowań, nie pozwala na wysunięcie automatycznego wniosku, że przedmiotowe zamierzenie budowlane było objęte nakazem jego zgłoszenia.
Odnosząc się do tej części zarzutów skargi kasacyjnej, które za swój przedmiot mają ustalenia dotyczące ogrodzenia wykonanego z elementów prefabrykowanych od strony drogi gminnej, należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podważył przyjęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko ze względu na brak wyjaśnienia rodzaju robót budowlanych, jakie w 2001 r. zostały przy tej części ogrodzenia wykonane. Zdaniem Sądu, brak ustalenia jaki stan i parametry miało ogrodzenie przed wykonaniem prac, czy skala robót doprowadziła do zmiany tych parametrów czy też do odtworzenia staniu poprzedniego, uniemożliwiał kwalifikację wykonanych robót jako odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by powyższe stanowisko Sądu I instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać za wadliwe, tym bardziej, że argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się na wykazaniu, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej jako naruszenie prawa procesowego skarżący organ wskazuje nałożenie na niego obowiązku dokonania, w postępowaniu administracyjnym po uchyleniu wyroku, ustaleń co do daty realizacji budowy i określenia właściwej procedury legalizacyjnej. Wobec aprobaty dla stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, co do konieczności dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, zarzut ten należy uznać za nieuprawniony. Podkreślić należy, że tryb prowadzenia postępowania legalizacyjnego nakazuje nadać mu odpowiedni kierunek, stąd nie jest możliwe zakończenie postępowania bez przeprowadzenia niezbędnych ustaleń tak dotyczących faktów, jak i prawa (określenia zakresu stosowania przepisu prawa materialnego). Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ustalenia te nie tylko mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ile należy je uznać za niezbędne, by zastosowanie powyższych przepisów można było traktować jako prawidłowe.
Ma zatem rację Sąd I instancji w zakresie, w jakim wskazał w odniesieniu do obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowlanego, że odmiennie kształtować się będą skutki prawne samowoli budowlanej w zależności od stwierdzenia, czy doszło do budowy (odbudowy) ogrodzenia czy remontu. Zasadnie Sąd wskazał, że przy założeniu, że w 2001 r. wykonano remont ogrodzenia koniecznym stanie się ustalenie, czy jego budowa była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie powstania ogrodzenia. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 550/06 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, o ile zgłoszenia wymagałaby także budowa takiego ogrodzenia. Nie może budzić przy tym wątpliwości, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane procedury legalizacyjnej w przedmiocie niezgłoszonego remontu ogrodzenia, jeżeli poczynione przez organ nadzoru budowlanego ustalenia wskazują na to, że ogrodzenie to zostało wybudowane nielegalnie przed 1 stycznia 1995 r. Kwestii pierwotnej legalności ogrodzenia należy przypisać pierwszeństwo, stąd prawidłowo Sąd rozstrzygnął, że stosowana przez organ nadzoru budowlanego procedura legalizacyjna zależna jest od daty i okoliczności powstania ogrodzenia.
Wprawdzie zgodzić się należy z ogólnym twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie można orzec nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem wystarczające jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, niemniej - na co zwrócił słusznie uwagę organ - trudno jest wyjaśnić jak ten abstrakcyjnie ujęty obowiązek miałby zostać adekwatnie zastosowany w warunkach kontrolowanej przez Sąd sprawy. Z treści decyzji nie wynika, jak zaznaczył Sąd I instancji, by organy nadzoru budowlanego ustaliły, że niemożliwe pozostaje wykonanie prac, które doprowadziłyby ogrodzenie do stanu zgodności z § 10 ust. 2 pkt 5 i 6 planu miejscowego, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno za Sądem I instancji poczynić organom z tego powodu uzasadniony zarzut. Ogólna wiedza budowlana oraz zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, że ogrodzenia składającego się z prefabrykowanych stałych elementów betonowych, bez jego rozbiórki, nie da się zmodyfikować w taki sposób, który spełniałby przedmiotowe kryteria zgodności z ustaleniami planu, a więc skarżący uczyniliby je niższym (maksymalnie [...] m - obecnie posiada ono wysokość od [...] do [...] m), a co najważniejsze zmieniona byłaby jego konstrukcja w celu spełniania warunku nieużywania "materiałów odpadowych oraz prefabrykatów betonowych".
Nie można również zgodzić się ze sformułowanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem, zgodnie z którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był upoważniony do uczynienia adresatami nakazu rozbiórki określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. W tym zatem zakresie skarżący organ trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowane jest ogrodzenie podlegające rozbiórce, nie prowadzi do naruszenia wskazanego wyżej przepisu Prawa budowlanego, także wówczas, gdy części aktualnych współwłaścicieli nieruchomości nie można traktować jako inwestorów, albowiem nabyli prawo własności działki w terminie późniejszym aniżeli data wykonania robót budowlanych przy jej ogrodzeniu i nie mieli związku z tą inwestycją.
Przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane zezwala na nałożenie obowiązku rozbiórki nie tylko na inwestora, ale także na właściciela nieruchomości, co prowadzi do wniosku, że na nabywcy nieruchomości może ciążyć ciężar wykonania określonych obowiązków administracyjnoprawnych także w sytuacji, gdy nie on doprowadził do powstania stanu niezgodności z prawem (tzn. nie był bezpośrednim sprawcą samowoli budowlanej). W wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. II OSK 956/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że obowiązek rozbiórki budynku nie jest obowiązkiem o charakterze ściśle osobistym, może przez to przechodzić na następców prawnych. Przy ocenie zastosowania art. 52 cyt. ustawy mieć zatem na uwadze należy, że podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki, ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, może być również aktualny współwłaściciel jako następca prawny poprzedniego właściciela.
Powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem zachodziła podstawa do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r., stąd skutek prawny przedstawionej oceny prawnej wyrażać się może wyłącznie w związaniu organów nadzoru budowlanego sformułowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiskiem interpretacyjnym w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.