Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2080/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2018 r. znak:... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Sąd uznał, że spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny czy GINB zasadnie uznał, że Wojewoda P. – utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 8 grudnia 2008 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. i Z. R. pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z przyłączami (...) położonego przy ul. T. w G. – nie naruszył rażąco wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w zw. z § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta G. z 28 października 1999 r., nr... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2000 r. Nr 3, poz. 6).
Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu zwykłym nastąpiła z uwagi na brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W.. Nie jest sporne, że działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem... - teren przeznaczony pod mieszkalnictwo z usługami, proporcje: max. 100% dla mieszkalnictwa, max. 100% dla usług (§ 3 ust. 2 - karta terenu: 057 - pkt 3). Paragraf 3 ust. 2 - karta terenu: 057 - pkt 6 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem... przewiduje się intensywność zabudowy dla usług do 0,9. Według planu, przez intensywność zabudowy należy rozumieć powierzchnię ogólną zabudowy brutto do powierzchni działki - § 3 pkt. 1.1.
Natomiast powierzchnię ogólną zabudowy stanowi powierzchnia całkowita wszystkich kondygnacji po obrysie, z wyłączeniem tarasów - § 3 pkt 1.2. Ten ostatni przepis nie wyłącza kondygnacji podziemnych przy wyliczaniu powierzchni ogólnej zabudowy.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafnie organ nadzoru stwierdził, że zasadnym było przez organ architektoniczno-budowlany dokonujący wyliczenia powierzchni zabudowy uwzględnienie zarówno powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych, jak i kondygnacji podziemnych. Gdyby bowiem intencją uchwałodawcy byłoby wyłączenie części podziemnych, takie wyłączenie znalazłoby się w definicji "powierzchni ogólnej".
Nadto, zdaniem Sądu, trafnie GINB odwołał się w tym miejscu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie przez kondygnację rozumie się poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Projektowany budynek hotelowy posiada pięć kondygnacji w tym poddasze użytkowe. Powierzchnia użytkowa wynosi 609,10 m2, natomiast powierzchnia działek objętych inwestycją (nr ewid. 162 i 163) wynosi 480 m2.
Tym samym, projektowana inwestycja o powierzchni użytkowej wynoszącej 609,10 m2, przy powierzchni działek inwestycyjnych wynoszącej 480 m2, przekracza wskaźnik 0,9, czyli nie spełniła warunku wynikającego z planu.
Sąd wskazał, że skarżąca zarzuca nieprawidłową interpretację planu, która jest niezgodna z Polskimi Normami (PN-70 B-02365, PN - ISO 9836: 1997) określającymi zasady pomiaru powierzchni i związane z nimi definicje.
W tym kontekście Sąd wywiódł, że zasady i tryb wydawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz.1073). Z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "(...). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej.
Jednakże w razie jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności aktu prawa miejscowego ustanowionego przez gminę, z przepisami prawa, ustawodawca przewidział możliwość ich weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Zagadnienie to reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Oceny zgodności z prawem, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dokonać organ nadzoru poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust.
1) lub wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1). Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje również każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą (art. 101 ust. 1). Kontrolując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny dokonuje oceny zawartych w nim rozwiązań prawnych pod kątem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umowami międzynarodowymi oraz ustawami i rozporządzeniami wykonawczymi do ustaw. Sąd administracyjny bada też, czy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została naruszona procedura uchwalania miejscowego planu.
W konsekwencji, wobec faktu, iż ustawodawca stworzył odrębną instytucję prawną dającą możliwość kontroli zgodności z prawem rozwiązań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne jest, zdaniem Sadu pierwszej instancji, dokonywanie przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem przepisów zawartych w planie przy okazji dokonywania kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, w tym przypadku z przepisem art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy przez Wojewodę.
W oparciu o powyższe, mając na względzie, że sprawa prowadzona była w postępowaniu nieważnościowym, Sąd podzielił stanowisko GINB, że przepisy Prawa budowlanego stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego nie zostały rażąco naruszone.
Niezasadny, w ocenie Sądu pierwszej instancji, był także zarzut naruszenia przepisów postępowania w kontekście nie wzięcia przez organ nadzoru (przy ocenie kontrolowanej decyzji), opinii dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a także prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego G. w G. z 30 grudnia 2015 r. oraz Sądu Okręgowego w G. z 14 lipca 2016 r. Sąd wskazał, że niniejszą sprawę w postępowaniu nieważnościowym organ rozpoznał w obszarze przesłanek nieważności decyzji administracyjnej z art.156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności pod kątem podnoszonej przez skarżącą przesłanki wskazanej w pkt 2 tego paragrafu – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zbadał zatem decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego w kontekście wad o charakterze kwalifikowanym, w myśl zasady, że w trybie nadzorczym nie prowadzi się postępowania, mającego zastąpić/naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest w tym trybie badana; w tym nie jest to tryb służący do swego rodzaju przedłużenia postępowania zwykłego, w którym strona będzie wracać do kwestii wcześniej rozstrzygniętych, powołując się na nowe dowody i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji.
W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów przywołanych w skardze. Organy wyjaśniły zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji a oceny w tym zakresie dokonały na podstawie całokształtu materiału dokumentacyjnego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej D. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi i uznanie, że GINB zasadnie uznał, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w okolicznościach, w których do takiego rażącego naruszenia prawa doszło na skutek wydania decyzji odmownej pomimo spełnienia przez skarżącą wymogów do uzyskania pozwolenia na budowę,
- 2. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi i błędne przyjęcie, że powyższe przepisy nie zostały naruszone w okolicznościach, w których:
- a) nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a mianowicie nie nastąpiło rozpatrzenie jako dowodu w sprawie opinii mgr inż. architekt Ewy Kmieciak załączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a także prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego G. w G. z 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt:...) oraz Sądu Okręgowego w G. z 14 lipca 2016 r. (sygn. akt:...), podczas gdy dokumenty te jako mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy powinny zostać rozpatrzone w ramach badania całokształtu materiału dowodowego sprawy i niezależnie od tego, iż stanowią dokumenty powstałe po wydaniu decyzji powinny jako dookreślające kontekst i okoliczności sprawy, a także nie wychodząc poza granice sprawy administracyjnej, powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia,
- b) nie dokonano rozstrzygnięcia na korzyść strony pomimo, że w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w § 3 ust. 2- karcie terenu: 057- pkt 6 uchwały Rady Miasta G. z 28 października 1999 r. nr... i przyjęcie, że zapis miejscowego planu dotyczy intensywności zabudowy, nakazujący obliczać ją poprzez porównanie ogólnej powierzchni zabudowy brutto do powierzchni działki obejmuje także podziemną część budynku, podczas gdy, jako że taka interpretacja aktu prawnego jest niezgodna z (PN-70 B-02365, PN - ISO 9836: 1997) określającymi zasady pomiaru powierzchni i związane z nimi definicje, a zapisy miejscowego planu przestrzennego nie precyzowały czym jest "powierzchnia zabudowy brutto" powinno się stwierdzić, że zamierzona inwestycja nie była niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem Wojewoda P., odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę rażąco naruszył prawo, a w konsekwencji poprzestanie na stwierdzeniu, iż niedopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem przepisów zawartych w planie przy okazji dokonywania kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej w okolicznościach, w których wątpliwości co do zgodności tychże przepisów miały nierozerwalny związek z wydaniem decyzji odmownej, a zatem powinny podlegać analizie,
- 3. art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie zarzutu powołanego przez skarżącego w postaci naruszenia art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. polegającego na uznaniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest związany oceną zawartą w wyroku sądu cywilnego, podczas gdy wobec obowiązku działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był zastosować przepisy procedury cywilnej stanowiące o zakresie związania wyrokami sądów cywilnych i uznać, że prawomocne orzeczenia sądów cywilnych zapadłe w sprawie skarżącej są dla niego wiążące, w tym również w zakresie w jakim wyroki te stanowiły o prawidłowości wykonania projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
- 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty nie są zasadne.
- 3. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2018 r. znak:..., wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2018 r. znak:... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. znak:... utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 8 grudnia 2008 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. R. i Z. R. pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z przyłączami wod-kan., energetycznym, kanalizacji deszczowej oraz drogi wewnętrznej na działkach nr ew. (...) oraz nr ewid. (...) obręb..., położonych przy ul. T. w G. Wyznaczyło to zakres kontroli przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
- 4. Zasadnie Sąd wskazał na ten aspekt wyznaczenia granic rozpoznania sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres rozpoznania. Zakres ten jest wyznaczony w regulacji art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja wobec której zostało skierowane żądanie stwierdzenia nieważności decyzji jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością enumeratywnie wyliczoną w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyliczone wadliwości są wadliwościami mającymi charakter materialnoprawny. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego.
- 5. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddala skargę w razie nieuwzględnienia skargi. Przesłanki uwzględnienia skargi reguluje art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uwzględni skargę jeżeli organ rozpoznając sprawę naruszył przepisy prawa, a zatem wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa materialnego, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli przepis prawa budzi wątpliwości interpretacyjne, a zwłaszcza gdy dla usunięcia wątpliwości interpretacyjnych odsyła się do opinii biegłego wyłącza to przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można również wyprowadzić rażącego naruszenia prawa przez powołanie się na moc prawną wyroku sądu powszechnego. Zastrzeżenia co do prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do wywodzenia naruszenia prawa w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji.
- 6. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podkreślono w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego tylko dla ustalenia, że stan faktyczny sprawy w sposób nie budzący wątpliwości nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w przepisie prawa materialnego. W sprawie takie podstawy nie wystąpiły, skoro podnoszone są w oparciu o opinie biegłego wątpliwości co do zgodności zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie w zakresie właściwości organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego. Znaczenie prawomocnego wyroku sądu powszechnego może mieć znaczenie prawne tylko w razie gdy wchodziłoby w zakres podstawy wydania decyzji (np. co do prawa własności). W wywodzonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym wyroki sądu powszechnego, nie miały znaczenia prawnego dla wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.
- 7. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie przesłanek nieważności wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma on zastosowania, skoro rażące naruszenie prawa, to naruszenie przepisu prawa nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych. Artykuł 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest ograniczony przedmiotowo: przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia oraz przez zastosowanie w sprawie normy prawnej prawa materialnego, co do której powstają wątpliwości interpretacyjne. Taka konstrukcja art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza jej stosowanie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
- 8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 9