Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1495/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] na odcinku o długości 46 m w miejscowości [...] gmina [...] nakazał właścicielce działki nr [...] K.M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...]od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości [...] gmina [...].
W dniu 14 września 2015 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo K.M. (datowane na 9 września 2015 r.) zawierające wniosek o "1. przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...];
- 2. przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak [...]".
W dniu 29 marca 2016 r. zostało wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie nr [...] odmawiające przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz postanowienie nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skarg K.M. na powyższe postanowienia wyrokami z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 646/16 i II SA/Kr 644/16 uchylił zaskarżone postanowienia (wyrok wydany w sprawie II SA/Kr 644/16 dotyczył niedopuszczalności odwołania).
Rozpoznając sprawę powtórnie, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (zaskarżonym w tej sprawie), na podstawie art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od ww. decyzji z dnia [...] września 2013 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 644/16 i II SA/Kr 646/16 zapadłymi w przedmiotowej sprawie. W wyrokach tych Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo czy decyzja o nakazie rozbiórki została doręczona, a zatem czy doszło do uchybienia terminu do złożenia od niej odwołania.
W związku ze wskazaniami zawartymi we ww. wyrokach organ przeprowadził stosowane postępowanie wyjaśniające, ustalajac że skarżąca w okresie od 9 do 23 lipca 2013 r. nie mieszkała pod adresem pozyskanym z ewidencji gruntów. Wobec tego nie została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., które zawierało pouczenie w trybie art. 61 § 4 i art. 41 k.p.a., przez co należy rozumieć, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie została jej skutecznie doręczona.
Dalej organ zaznaczył, że w postępowaniu dotyczącym robiórki ogrodzenia stroną było także Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Podmiot ten odebrał decyzję w dniu [...] października 2013 r. i nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. A zatem decyzja ta stała się ostateczna z upływem dnia 17 października 2013 r. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Wyjasnił także, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania także przez podmiot, która twierdzi że jest stroną, a nie brał udziału w postępowaniu i kóremu organ nie doręczył decyzji. Wówczas dla strony pominiętej termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg od daty ostatniego doręczenia. W sprawie skarżąca, działająca przez zawodowego pełnomocnika, wniosła odwołanie 9 września 2015 r., po tym jak decyzja z [...] września 2013 r. stała się ostateczna.
Organ wskazał także, że postępowanie zainicjowane wnioskiem strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało umorzone, albowiem w sytaucji skarżącej nie można mówić o skutecznym doręczeniu decyzji, co powoduje, że termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji nie otworzył się. W tej sytuacji nie można mówić o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
W tej sytuacji zachodzi okoliczność niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, albowiem nie można składać odwołania od decyzji ostatecznej.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła wymieniona na wstępie skarżąca zarzucając naruszenie: art. 63 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.; art. 134 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a.
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wwniósł o jej oddalenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w sprawie, przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. II SA/Kr 1495/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się na temat błędnej oceny dokonanej przez organ w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania w postanowieniu z dnia [...] września 2018 r. Stanowisko wyrażone w przytoczonym wyroku rzutuje na stanowisko Sądu zajęte w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd kompleksowo bowiem ustosunkowuje się do tych dwóch rozstrzygnięć organu (będących z sobą w związku), zatem i w tym uzasadnieniu należy podnieść te same kwestie.
Dalej Sąd omówił kwestię doręczenia wynikającą z art. 43 i 44 k.p.a., a następnie wskazał, iż w sprawie mamy bardziej skomplikowaną sytuację, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do skarżącej oraz do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. To jednak na skarżącą nałożono nakaz rozbiórki. Ona była adresatem decyzji. Zdaniem Sądu, sytuacja jest prosta gdy w sprawie występuje tylko jedna strona – gdy decyzja nie zostanie jej doręczona, to w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji jest niedopuszczalne. Inna jest natomiast sytuacja, gdy mamy więcej niż jedną stronę. Organ uznał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jako strona postępowania odebrało decyzję [...] października 2013 r., nie wniosło odwołania, i dlatego decyzja stała się ostateczna z dniem 17 października 2013 r. Jednocześnie wskazał, że termin dla skarżącej do wniesienia odwołania nigdy się nie otworzył.
Dalej Sąd wyjaśnił, iż przyjmuje się powszechnie, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona – dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa z końcem terminu dla strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Taka strona jest też w sytuacji, w której z uwagi na niedoręczenie decyzji termin do złożenia odwołania się nie otworzył.
W ocenie Sądu uzasadniona jest teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzona jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Tym bardziej, że skarżąca jest adresatem decyzji rozbiórkowej. Dalej Sąd podkreślił, że skoro – zdaniem organu odwoławczego – decyzja o nakazie rozbiórki weszła do obrotu prawnego, to tym samym wywołała ona skutki prawne również w stosunku do skarżącej. Sąd wskazał także, iż naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony, która pomimo wadliwego doręczenia wniosła odwołanie.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż należy rozważyć, czy można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona, chociaż doręczenie to nastąpiło z naruszeniem art. 40 k.p.a., a strona informację o tym doręczeniu uzyskała w momencie otrzymania pisma informującego o egzekucji grzywny w celu przymuszenia i od tego dnia należy liczyć termin na złożenie odwołania. Przypomniał także, że dla strony która nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Skoro odwołanie takiej strony ma być rozpoznane merytorycznie, to nie powinno być przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, której omyłkowo doręczono decyzję na niewłaściwy adres, ewentualnie należy rozpoznać wniosek (o ile był złożony) o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.
Końcowo Sąd dodał także, że inna sytuacja jest podmiotu, który wniósł odwołanie, a inna – mniej korzystna podmiotu, który wzusza decyzję w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Wyjaśnił także, że z zasad postępowania administracyjnego wynika, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu.
Nadto Sąd wywiódł, że jeśliby uznać koncepcję organu za prawidłową to należałoby też uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie uzyskała waloru ostateczności – nie została bowiem doręczona adresatowi, podmiotowi który przedmiotową rozbiórkę miał wykonać. Organ nie wyjaśnił stausu prawnego PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] tj. nie wyjaśnił czy podmiot ten to strona postępowania rozbiórkowego. Samo doręczenie decyzji nie kreuje po stronie podmiotu, któremu taką decyzję doręczono statusu strony. Niezależnie od tego jednak, czy decyzja ta została doręczona ww. podmiotowi jedynie informacyjnie, czy też podmiot ten był stroną postępowania, fakt niedoręczenia decyzji adresatowi ma ten skutek, że decyzja nie uzyskuje waloru ostateczności. Skoro jednej ze stron ciągle służy prawo do wniesienia odwołania, a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji, decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności.
Formułując wytyczne Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę z odwołania skarżącej organ rozważy, czy odwołanie to było złożone w terminie, czy też po terminie i w tej ostatniej sytuacji merytorycznie rozpoznana wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że odwołanie nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy zostało wniesione przez stronę postępowania, której doręczeń dokonywano na niewłaściwy adres i która nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony postępowania, której decyzję doręczono, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w takiej sytuacji odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem decyzja nie została skutecznie doręczona stronie, której doręczeń dokonywano na niewłaściwy adres, a odwołanie dotyczy decyzji, która stała się ostateczna na skutek wniesienia odwołania przez stonę, której decyzja została doręczona i nie ma na to żadnego wpływu fakt niedoręczenia tej decyzji jednej ze stron;
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błednego przyjęcia, że odwołanie nie jest niedopuszczalne, w przypadku gdy zostało wniesione przez stronę postępowania, której doręczeń dokonywano na niewłaściwy adres i która nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony postępowania, której decyzję doręczono;
- b) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 646/16 i sygn. akt II SA/Kr 644/16 oraz wyrażenie oceny prawnej sprzecznej z oceną zawartą we ww. wyrokach;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz niezawarcie niesprzecznych z dokonaną oceną prawną i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;
Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w związku z treścią art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w § 2 tego przepisu, jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują, zatem przedmiotowa sprawa została rozpoznana w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.
Nadto wskazać trzeba, że w sprawie ziściły się przesłanki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażadały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Za usprawiedliwione zostały bowiem uznane zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
Nie budzi wątpliwości, że mówiąca o związaniu oceną prawną norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane (tak np. NSA w wyroku II OSK 3315/18). Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sądy nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem) - tak NSA w wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 269/18.
Odstąpienie od tego nakazu, bezwzględnie wynikającego z art. 153 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1610/18).
W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a., jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1099/05).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W tym zakresie zatem rację ma organ odwoławczy stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który należy uznać za skuteczny.
W sprawie poza sporem jest, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie zostało wydane po uprzednim uchyleniu aktu organu wyrokiem Wojewózkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w sprawie II SA/Kr 644/16. Zaś Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, co prawda w części sprawozdawczej wspomniał o wydanych wcześniej w sprawie orzeczeniach, jednakże w części rozważeniowej zostały one pominięte. Sąd dokonał bowiem kontroli zaskarżonego postanowienia, pomijając wskazania i ocenę prawną wyrażoną przede wszystkim w wyroku II SA/Kr 644/16. Nie bez znaczenia pozostaje także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 646/16 dotyczącej odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania.
W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie zaskarżony wyrok został już poprzedzony uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem, w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie winien ocenić, czy nadal jest podporządkowany wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi. Jeśli Sąd dojdzie do przekonania, że w sprawie zaszły takie okoliczności które go z tego obowiązku zwalniają, to powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnienia wyroku. W przypadku zaś odpowiedzi twierdzącej kolejnym krokiem jest ocena czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż zasadniczo jest to główne kryterium poprawności nowowydanego aktu.
Nadto Sąd pierwszej instancji winien baczyć, by nie sformułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem już wcześniej wyrażonym. W wyroku II SA/Kr 644/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołał się do wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr 646/16 wskazując, że "skarżone postanowienie [...] należy uznać za przedwczesne, gdyż w pierwszym rzędzie WINB w K. musi rozstrzgnąć w kwestii przywrócenia uchybionego terminu. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czy rostrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a.".
Natomiast w wyroku II SA/Kr 646/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie wskazał, iż organ nie wyjaśnił, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji. W związku z tym nakazał organowi poczynić szereg ustaleń faktycznych, wskazując w szczególności że "dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została skutecznie doręczona można rozważać czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i oceniać przesłanki przywrócenia terminu" oraz iż "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zbada prawidłowość doręczenia K.M. decyzji PINB z [...] września 2013 r. w związku z ustaleniami dotyczącymi prawidłowego doręczenia skarżącej postanowienia nr [...] z [...] lipca 2013 r., które zawierało pouczenie w trybie przepisu art. 61 § 4 i art. 41 k.p.a. Od powyższej okoliczności zależeć będzie rozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji" – patrz strona 9 i 10 uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 646/16.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do stanowiska zawartego we ww. wyrokach i kwestii związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo poglądy wyrażane przez Sąd pierwszej instancji są wewętrznie sprzecznie. Z jednej strony Sąd nakazuje rozważenie, czy nie można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona, chociaż z naruszeniem art. 40 k.p.a., a strona wiedzę o tym doręczeniu uzyskała w momencie otrzymania pisma informującego o egzekucji grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku i od tego dnia liczyć termin na złożenie odwołania. Wskazuje, że nie powinno być przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, której omyłkowo doręczono decyzję na niewłaściwy adres, ewentualnie rozpoznać wniosek (o ile był złożony) o przywrócenie terminu. Zaś z drugiej strony stwierdza, że jeżeliby uznać koncepcję organu za prawidłową, to należałoby uznać też, że decyzja z [...] września 2013 r. o nakazie rozbiórki nie uzyskała waloru ostateczności – nie została doręczona adresatowi tej decyzji.
Przy czym Sąd wskazał dodatkowo, że organ nie wyjaśnił statusu prawnego podmiotu uznanego za stronę – PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], nie wyjaśnił czy podmiot ten jest stroną, końcowo stwierdzając iż niezależnie od tego czy ww. podmiot był stroną postępowania czy też nie był, fakt niedoręczenia decyzji jej adresatowi ma ten skutek, że decyzja nie uzyskuje waloru ostateczności. Przy czym co istotne poglady te są wypowiadane przy niekwestionowanych ustaleniach faktycznych sprawy. Powyższe usprawiedliwia zatem także uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.
W konsekwencji powyższego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 16 § 1 i art. 44 § 4 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej jawi się jako przedwczesne.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.