Uzasadnienie
II OSK 2885 / 12
Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa uchylił skarżoną decyzję.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Starosta Powiatu Oławskiego udzielił [...] Sp. z o.o. we W. pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J. Ponieważ z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja tego organu z dnia [...] października 2000 r., którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w stosunku do powyższej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostały wdrożone dwa tryby nadzwyczajne, tj. wznowienie postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji.
W zakresie wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie uznając, że skoro Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego prowadzi postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności tego samego aktu administracyjnego wyczerpane zostały przesłanki z art. 97 § 1 K.p.a. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. Skarga na ostatnie z ww. rozstrzygnięć została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 184/09).
W zakresie prowadzonego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni gazowej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., zaś wniesiona skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1278/10).
W związku z ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 164 § 2 i art. 104 K.p.a. postanowił nie uchylać decyzji Starosty Powiatu Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej zlokalizowanej w budynku przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie inwestor przedłożył szereg dokumentów wymaganych przepisami prawa, a sama inwestycja poddana została stosowanej kontroli przeprowadzonej przez pracowników Starostwa. Zarówno złożone dokumenty, jak też brak sprzeciwu innych organów potwierdzają możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu. Jak zauważył organ zarówno w chwili wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., jak też obecnie, w zasadzie należy składać tożsame co do treści dokumenty potwierdzające prawidłowość inwestycji, stąd też "w momencie wydawania ponownej decyzji pozwolenie na użytkowanie, tutejszy organ wydałby taką samą decyzję w swoim brzmieniu".
Na skutek odwołania A. K. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji. Za nieuprawnione uznał organ odwoławczy stanowisko organu I instancji odnośnie braku wpływu wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie pomimo braku sprzeciwu uprawnionych do tego organów i potwierdzenia prawidłowego użytkowania obiektu. Organ II instancji stwierdził, że skoro wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę następstwo prawne tego zdarzenia jak najbardziej obejmuje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K., kwestionując ustalony w sprawie jej stan faktyczny.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż nie można uznać wydanej decyzji za doręczoną, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż faktu tego się nie domniemywa. Wskazując na to stanowisko, Sąd stwierdził, iż Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z którego wywodzi, że przed 30 maja 2005 r. decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym. Zdaniem organu II instancji, skoro decyzja funkcjonowała to należy przyjąć, że była ona doręczona stronom.
W ocenie jednak Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy, powołując się na ww. wyrok wydany w innej sprawie, nie przeprowadził odpowiedniego dowodu w zakresie doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz dokonał nieuprawnionego domniemania w zakresie jej doręczenia. Sąd podniósł również, że organ nie posiadał w aktach administracyjnych nie tylko dowodów doręczenie decyzji, ale nawet oryginału samej decyzji, której weryfikacji dokonywał w trybie nadzwyczajnym. Działanie organu II instancji wyprowadzającego domniemanie w miejsce konkretnego dowodu nie pozostawiającego najmniejszej wątpliwości, co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 146 § 1 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została jej w ogóle doręczona, co ma dowodzić nawet nierozpoczęcia biegu terminu przedawnienia Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony. Podstawą wdrożenia trybu nadzwyczajnego nie była, bowiem przesłanka braku czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznanie skarżącej za stronę postępowania dotyczącego wznowienia postępowania nie warunkuje, zatem w żaden sposób innych postępowań prowadzonych nawet w stosunku do tego samego obiektu budowlanego. Indywidualność każdego postępowania administracyjnego obliguje organ administracyjny do każdoczesnego weryfikowania stron postępowania poprzez wyczerpanie przesłanek wynikających z art. 28 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na mocy art. 200 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczność daty doręczenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Wskazując na powyższy zarzut, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu kasacji organ stwierdził, że wobec uzasadnionych wątpliwości w kwestii daty doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., które miały charakter usuwalny, nie było przeszkód do przeprowadzenia przez Sąd z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów zwrotnych potwierdzeń odbioru.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Po pierwsze zauważyć trzeba, iż posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to wynika również z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Po drugie wskazać należy na cel, któremu służy możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd administracyjny. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonywanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeżeli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może natomiast dokonywać sam ustaleń, które służyłyby merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną. Jeżeli bowiem zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, to sąd powinien decyzję uchylić (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2746/12 oraz z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1133/11). Taka sytuacja wystąpiła też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji i uchylił się od przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty doręczenia decyzji, która była przedmiotem badania we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
Wymaganie, zatem od Sądu pierwszej instancji, by ten dokonywał za organ ustaleń faktycznych byłoby w rzeczywistości przerzuceniem ciężaru dowodzenia w postępowaniu administracyjnym na sąd, a co wobec jego jedynie kontrolnych uprawnień, wydaje się co najmniej nieuprawnione. Podkreślić trzeba, iż to rzeczą organów administracyjnych jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, na podstawie przeprowadzonych dowodów, a nie sądu, który ocenia jedynie legalność podejmowanych przez te organy działań.
W końcu należy też zauważyć, iż z uwagi na brak należytej dokumentacji w aktach sprawy, jak i wydanych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji decyzji administracyjnych oraz wyroków, Naczelny Sąd Administracyjny sprawę wyznaczoną na termin odroczył i dołączył do akt wydane przez Sądy Administracyjne I i II instancji wyroki. Tak zgromadzony materiał w żadnym jednak wypadku nie stanowi uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Z powyższych przyczyn organ administracji ponownie rozpoznający sprawę winien przede wszystkim zgromadzić niezbędny w sprawie materiał, który następnie należy poddać ocenie. Brak właściwej dokumentacji w aktach sprawy czyni niemożliwym nawet merytoryczną ocenę zasadności roszczeń, które spowodowały wszczęcie niniejszego postępowania.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.