Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., II SA/Wr 52/21 oddalił skargę M.G. i R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z 10 listopada 2020 r. nr SKO 4122/140/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J.B. oraz P.B. z 15 lutego 2019 r., zmienionego wnioskiem z 18 września 2019 r., Prezydent [...] decyzją z 2 września 2020 r. nr 3615/2020, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: u.p.z.p., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego we W. przy ul. [...] P. [...], działka nr ew. [...], [...], obręb [...] w części dotyczącej przebudowy werandy, ustalając jednocześnie warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę tarasu. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że nie stwierdził w sprawie przesłanek sprzeciwiających się ustaleniu warunków zabudowy. Przyjęte w decyzji parametry planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa.
Zdaniem organu, należało wyznaczyć powierzchnię planowanego tarasu do 34 m2, przy zachowaniu udziału powierzchni biologicznie czynnej min. 40%. Prezydent [...] jednocześnie zauważył, że należało umorzyć postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy w części obejmującej wnioskowaną przebudowę werandy, ponieważ w świetle art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przebudowa nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, jako że nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie zmienia formy architektonicznej istniejącej zabudowy i użytkowania budynku, jak też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Nie uwzględniając odwołania złożonego przez M.G. oraz R.G., SKO decyzją z 10 listopada 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał wszystkie ustalenia przyjęte przez Prezydenta [...]. W odniesieniu do zarzutów odwołujących SKO stwierdziło, że wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., w tym usytuowanie obiektu, mogą być badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem administracyjnym udzielającym ochrony w zakresie praw rzeczowych, a kwestie związane z brakiem zgody współwłaścicieli na budowę tarasu będą przedmiotem badania na dalszym etapie realizacji inwestycji. Podniesione zarzuty odnoszące się do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną decyzji nie mają wpływu na jej prawidłowość.
W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko budowy tarasu i to rozstrzyga o zakresie przedmiotowym inwestycji. Zabudowa werandy, choć oznaczona w legendzie części graficznej decyzji, nie została w niej uwzględniona, a postępowanie w zakresie przebudowy werandy zasadnie zostało umorzone.
M.G. i R.G. złożyli skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588) wskutek pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, którego część tekstowa jest sprzeczna z częścią graficzną. Skarżący wskazali, że w pełni aktualne pozostają również ich zarzuty zgłoszone w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 15 marca 2021 r. uczestniczka postępowania J.B. wniosła również o oddalenie skargi.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji zgodził się z SKO, że inwestycja polegająca na budowie tarasu, dla której ustalone zostały warunki zabudowy, stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji występującej na terenie sąsiednim, a organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że wyznaczony wnioskiem charakter inwestycji, obejmujący jedynie budowę tarasu bez zmiany takich parametrów jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu i geometria dachu, czyni zbędnym identyfikowanie dobrego sąsiedztwa przy pomocy tych paramentów.
Sąd zauważył, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które wymagały określenia. Decyzja nie narusza przepisów odrębnych, w szczególności odnoszących się do ochrony zabytków. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia decyzją o warunkach zabudowy ochrony osób trzecich, wyjaśniając, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje żadnych skutków w zakresie prawa własności. Kwestia ta, jak słusznie wskazało SKO, podlega badaniu na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego przed organami architektoniczno-budowlanymi. Także kluczowy zarzut skargi wskazujący na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, której rozstrzygnięcie w części tekstowej ma być sprzeczne z częścią graficzną, nie mógł zostać uwzględniony.
Sąd I instancji w tym zakresie wyjaśnił, że niezbędne elementy każdej decyzji zostały ujęte w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: k.p.a., przy czym w myśl art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne jej składniki. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Prawodawca odróżnia, jak wyjaśnił Sąd I instancji, jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zawarte w samej decyzji (jej rozstrzygnięciu), a nie w załączniku. Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie. W omawianej sprawie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na załączniku nr 1 do decyzji stanowią jednocześnie granice działki nr ew. [...] i zgodne są z wnioskiem inwestorów.
Obszar objęty warunkami zabudowy to obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji a nie obszar lokalizacji werandy i tarasu. Decyzja spełnia zatem wymóg graficznego określenia inwestycji. Sąd I instancji podkreślił, że rację mają co prawda skarżący, wskazując, że w części graficznej decyzji oprócz linii rozgraniczających wskazana została również lokalizacja zabudowy werandy, nie zgodził się jednak z oceną, że powoduje to oczywistą sprzeczność z częścią tekstową decyzji poprzez wprowadzenie w błąd co do możliwości realizacji inwestycji także w zakresie werandy. Samo bowiem wskazanie w części graficznej lokalizacji werandy nie oznacza, że została ona także objęta warunkami zabudowy. Sąd podkreślił, że analiza całej decyzji nie budzi wątpliwości co do tego, że warunkami zabudowy objęto tylko budowę tarasu.
M.G. i R.G. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 54 i art. 64 u.p.z.p. wskutek uznania, że niespójność części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy poprzez pozostawienie w jej części graficznej także tej części lokalizacji zabudowy, w stosunku do której postępowanie zostało umorzone, nie stanowi naruszenia wymogów określonych w powołanych uregulowaniach i nie stanowi istotnej wady tej decyzji w sytuacji, gdy w myśl powołanych przepisów część opisowa i graficzna decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną całość i jako takie muszą być ze sobą spójne, a rozbieżności między nimi nie są dopuszczalne dla pewności obrotu prawnego i mogą budzić wątpliwości w zakresie ukształtowania określonych nią praw i obowiązków.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Objęty zarzutem skargi kasacyjnej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p. stanowi, że elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno być określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W odniesieniu do zmienionego pismem z 18 września 2019 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy J.B. i P.B., wykonując wezwanie organu z 19 lutego 2020 r., pismem z 1 marca 2020 r. przedstawili charakterystykę planowanej inwestycji mającej obejmować przebudowę werandy i budowę tarasu na działce nr ew. [...], [...], obręb [...]. Treść powyższego przepisu, wyznaczając ciążący na inwestorze obowiązek odnoszący się do sposobu i formy uszczegółowienia charakterystyki inwestycji, pozostaje nieistotna z punktu widzenia stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w skardze kasacyjnej.
Powoduje to, że Sąd nie mógł uchybić ww. przepisowi, jeżeli spornością w sprawie przez autora skargi kasacyjnej nie została objęta kwestia kompletności ww. wniosku inwestorów, który został przez SKO rozpatrzony zaskarżoną decyzją, ale spójność decyzji o warunkach zabudowy rozważana pod kątem jej merytorycznych postanowień.
W myśl wskazanego w podstawie kasacyjnej art. 54 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Niesporny charakter ma ustalenie, że w treści decyzji Prezydenta [...] z 2 września 2020 r. wszystkie wskazane powyżej obligatoryjne elementy rozstrzygnięcia zostały zamieszczone, w szczególności organ wyznaczył linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji, które pokrywają się z terenem działki nr ew. [...].
Argumentacja skargi kasacyjnej niespójność części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy łączy z pozostawieniem w jej części graficznej tej części lokalizacji zabudowy, w stosunku do której postępowanie zostało umorzone. Tak sformułowany zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jednakże w całości nieuzasadniony, uwzględniając, że nadawane przez skarżących znaczenie "pozostawienia" w decyzji części inwestycji sprowadza się wyłącznie do zilustrowania w załączniku graficznym umiejscowienia werandy objętej wnioskowaną zabudową. Z uwagi na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy projektowaną inwestycję odnosił do przebudowy werandy i inwestorzy do momentu zakończenia postępowania go nie zmodyfikowali poprzez zawężenie wniosku wyłącznie do budowy tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, rozstrzygnięcie formalne znajdujące swój wyraz w umorzeniu postępowania w części (art. 105 § 1 k.p.a.) mogło być powiązane z zaznaczeniem w części graficznej decyzji lokalizacji nie tylko projektowanego tarasu, ale i wnioskowanej zabudowy werandy, skoro stanowiła ona przedmiot inwestycji.
Takie działanie należy uznać za dopuszczalne, biorąc pod uwagę, że wskazaniu w załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy planowanego przez inwestora usytuowania inwestycji nie może być przypisywane znaczenie odpowiadające szczegółowemu określeniu lokalizacji przedsięwzięcia, jakie następuje w projekcie zagospodarowania działki (terenu), pozostającego częścią projektu budowlanego. W pełni poprawne było zaakcentowanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wymóg graficznego określenia obszaru inwestycji, wbrew odmiennej ocenie skarżących, nie polegał na wskazaniu przez organ lokalizacji werandy i tarasu, ale na określeniu liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, co z części graficznej (załącznika nr 1) decyzji jednoznacznie wynika. W rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta [...] nr 3615/2020 znalazło się czytelne rozróżnienie, w jakim zakresie postępowanie w sprawie podlegało umorzeniu, a w jakim (budowa tarasu) w decyzji ustalone zostały warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji i merytoryczne ustalenia jej dotyczące wiążą jej adresata.
Nieuzasadnione pozostaje powołanie się w skardze kasacyjnej na "kryteria jakościowe dotyczące konstruowania decyzji", jeżeli decyzja Prezydenta [...] posiada wymaganą spójność treściową, a przypisywana jej przez skarżących wewnętrzna sprzeczność jest konsekwencją niewłaściwego interpretowania wymagań wynikających z przepisów u.p.z.p.
Nie może rzutować na wynik sprawy polemiczne twierdzenie, że stronom, którym jest doręczana decyzja ustalająca warunki zabudowy, trudno jest zrozumieć "zawiłą terminologię prawną" zawartą w części tekstowej decyzji, w związku z czym ich uwaga ma być skoncentrowana zasadniczo jedynie na graficznej części tego aktu. Tak samo należy ocenić odwołanie się do tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2009 r., II OSK 429/08. Sformułowane w tym orzeczeniu stanowisko miało na uwadze uwarunkowania faktyczne sprawy całkowicie różne od rozpatrywanych w kontrolowanym postępowaniu (zmiana zakresu wniosku przez inwestora została uwzględniona w części opisowej decyzji, niemniej zmiana ta nie znalazła odzwierciedlenia w załączniku graficznym decyzji, a ponadto zostały ujawnione istotne nieścisłości dotyczące jego oznaczenia).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.