Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. II SA/Op 149/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Opolu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 14 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Opolu przeprowadził kontrolę budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Opolu, po czym, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], nakazał ww. Wspólnocie Mieszkaniowej zdemontowanie urządzenia reklamowego (siatki przytwierdzonej do ściany za pomocą stalowych linek oraz stalowych kotew), usytuowanego na północnej elewacji budynku przy ul. K. w Opolu. W podstawę prawnej podał m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ("P.b.").
Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (OWINB) w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu, obserwacja przedmiotowej zadrukowanej siatki, która znajduje się miejscu publicznym i jest dostępna dla osób postronnych, prowadzi do przekonania, że treści na niej ujawnione mają charakter ogłoszenia firmy świadczącej m.in. usługi pośrednictwa pracy i zachęcają do korzystania z oferowanych przez nią usług i towarów, czyli stanowią reklamę w powszechnym znaczeniu tego słowa. Po wpisaniu w popularną wyszukiwarkę internetową znajdujących się na obserwowanym urządzeniu haseł "mamy dla ciebie pracę" i "w." w wynikach pojawia się strona internetowa firmy "W.", która zajmuje się m.in. rekrutacją wykwalifikowanych pracowników technicznych wyższego i średniego szczebla, a zgodnie z podanymi na stronie danymi, kontakt jest możliwy w siedzibie firmy przy ul. K. w Opolu.
Znajdujące się na urządzeniu hasła nie stanowią więc przypadkowych haseł, lecz odnoszą się do konkretnych usług oferowanych przez konkretny podmiot, spełniają zatem wymogi stawiane reklamom, w tym opisane w dyrektywie 2006/114/WH Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej. Następnie, organ przywołując treść 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 P.b. oraz analizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje na tym terenie instalowania na elewacjach i dachach budynków urządzeń technicznych i reklamowych bez powiązania z formą i detalem architektonicznym budynku uznał, że nie istnieje możliwość podejmowania czynności naprawczych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Opolu zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 1 października 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p.") w zw. z art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."); art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.; § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały Nr LXII/641 /10 Rady Miasta Opole z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu i zastosowanie go w sprawie,; § 7 pkt 5 lit. e ww. uchwały i niezastosowanie go w sprawie,. W uzasadnieniu podniosła, że w niniejszej sprawie organy nie miały do czynienia z urządzeniem reklamowym, tj. z przedmiotem materialnym przeznaczonym lub służącym ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, innym niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.), gdyż siatka maskująca zamontowana na elewacji budynku przy ul. K. z pewnością takim urządzeniem nie jest, gdyż niczego nie reklamuje, a jedynie maskuje niedoskonałości bocznej ściany budynku.
W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że na terenie, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu (uchwała Nr LXII/641/10 Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r.), a nadto budynek ten jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków oraz położony jest w strefie "A" - ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z postanowieniami ww. uchwały dla terenu, na którym znajduje się budynek - stosownie do treści § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d, przewidziano zakaz umieszczania reklam na bocznych ścianach budynków.
Ponadto, § 7 pkt 5 lit. e ww. planu statuuje zakaz lokalizacji na tym terenie lub instalowania na elewacjach i dachach budynków urządzeń technicznych i reklamowych bez powiązania z formą i detalem architektonicznym budynku. Przywołując treść art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność ustalenia, czy zamontowana siatka na ścianie bocznej budynku zawiera reklamę i z tego powodu wyczerpuje ograniczenia wynikające z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisach P.b. brak jest legalnej definicji pojęcia "reklama" i stąd też zasadne było poszukiwanie jego wyjaśnienia w art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. Wynika z nich, że reklama jest nośnikiem informacji wizualnej, przedstawiającej w jakiejkolwiek materialnej formie (tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego – wraz z elementami konstrukcyjnymi), zawierającym i przedstawiającym treści, które mają na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu towarów lub skorzystania z określonych usług.
Sąd pierwszej instancji, kierując się rozumieniem pojęcia reklamy według Wielkiego Słownika Wyrazów Obcych, poglądem przedstawionym przez Sąd Najwyższy w sprawie II CSK 289/07 i definicją z art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej stwierdził, że treści zaprezentowane na zamontowanej siatce stanowią reklamę firmy, która ma siedzibę w spornym budynku (logo zawierające nazwę firmy "W." w baloniku) oraz promują usługi tej firmy poprzez zamieszczenie hasła reklamowego "Mamy dla ciebie pracę". Trafnie też organ odwoławczy wskazał na przedmiot działalności ww. firmy. Dodać należy, że ten sposób przyciągania uwagi i zainteresowania potencjalnych klientów działalnością firmy wykracza poza zwykłą informację o siedzibie firmy i stanowi niestandardową reklamę.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykonane roboty budowlane związane były z zainstalowaniem reklamy i naruszają postanowienia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu, tj. § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d zakazującego umieszczania reklam na bocznych ścianach budynków oraz § 7 pkt 5 lit. e zakazującego lokalizacji na terenie lub instalowania na elewacjach i dachach budynków urządzeń technicznych i reklamowych bez powiązania z formą i detalem architektonicznym budynku. W związku z tym organy obowiązane były nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art.51 ust.1 P.b.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Opolu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- • art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. i uznanie, że siatka maskująca zawieszona na bocznej elewacji budynku przy ul. K. w Opolu jest urządzeniem reklamowym (reklamą);
- • art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. i uznanie, że prace związane z montażem siatki maskującej wymagały zgłoszenia, w sytuacji gdy zamontowana na elewacji budynku siatka nie ma cech reklamy i nie może być uznana za urządzenie reklamowe;
- • § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały w sprawie planu miejscowego "Śródmieście III" w Opolu i jego zastosowanie, w sytuacji gdy zamontowana na elewacji budynku siatka nie ma cech reklamy i nie może być uznana za urządzenie reklamowe;
- • § 7 pkt 5 lit. e ww. uchwały i jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zamontowana na bocznej elewacji budynku siatka maskująca jest formą, kolorystyką i wielkością powiązana z detalami architektonicznymi budynku oraz budynków sąsiadujących i koresponduje z całą okolicą.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzucono, że ani Sąd pierwszej instancji, ani organy nie odniosły się do okoliczności działających na korzyść skarżącej. Odwołując się do definicji reklamy zawartej w dyrektywie nr 2006/114/WF wskazano, że ustawodawca europejski wiąże pojęcie reklamy z podmiotowością osoby ja umieszczającej. Reklama ma za zadanie promowanie podmiotu, towaru lub określonej usługi, tymczasem zamontowana siatka maskująca nie promuje Wspólnoty Mieszkaniowej. Trudno też dopatrzyć się tam informacji promującej daną osobę, przedsiębiorstwo, towar, usługę, przedsięwzięcie czy ruch społeczny. Przechodzień nie jest w stanie w żaden sposób powiązać słów "mamy dla ciebie pracę" czy "w." z konkretną osobą, przedsiębiorstwem, towarem, usługą. Do powiązania informacji zawartych na siatce maskującej z firmą W. potrzebne jest bowiem łącze internetowe i wpisanie odpowiednich słów do przeglądarki internetowej.
W ocenie autora skargi kasacyjnej urządzenie zamontowane na elewacji budynku to siatka maskująca niedoskonałości bocznej ściany budynku, przedstawiająca w zabawny sposób osoby na niej zaprezentowane, co powinno być odczytywane jako forma odwrócenia uwagi od ściany, którą należy odświeżyć, a nie jako forma reklamy. Sąd pierwszej instancji popełnił błąd odnosząc kwestie dotyczące powiązania wyglądu siatki maskującej z formą i detalem architektonicznym budynku, tj. elementy wymienione w § 7 pkt 5 lit. e planu miejscowego, do frontu budynku, a nie do ściany bocznej. Ściana boczna budynku przy ul. K. bez siatki maskującej nie posiada żadnych walorów zabytkowych, co więcej odstrasza przechodniów. Dopiero zamontowanie siatki maskującej sprawia, że elewacja boczna budynku komponuje się z elewacjami kamienic sąsiednich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, nakierowane na wykazanie, że zamontowana na bocznej elewacji budynku przy ul. K. w Opolu siatka maskująca nie jest reklamą w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., nr LXII/641/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu (Dz.Urz. Woj. Opols. nr 26, poz. 393 ze zm.), a nadto formą, kolorystyka i wielkością powiązana jest z detalami architektonicznymi budynku (§ 7 pkt 5 lit. e uchwały).
Bezsporne jest, że nieruchomość przy ul. K. w Opolu objęta jest ustaleniami ww. planu miejscowego. Stosownie do treści § 5 ust. 2 cyt. uchwały, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej ustala się wspólne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz kształtowania zabudowy. W zakresie reklamy obowiązuje zakaz umieszczania reklam na bocznych ścianach budynków (pkt 4 lit. d). Rozstrzygnięcie, czy zamontowane na bocznej elewacji ww. budynku urządzenie jest reklamą eliminuje więc potrzebę rozważania, czy urządzenie to jest zgodne z § 7 pkt 5 lit. e analizowanej uchwały, gdzie ustalono dodatkowe wymogi dla całego układu urbanistycznego w granicach planu, z uwagi na jego objęcie strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej (§ 7 pkt 4). Plan miejscowy wyraźnie bowiem zakazuje w § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d umieszczania wszelkich reklam na bocznych ścianach budynków.
W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", brak jest legalnej definicji "reklamy". Kierując się więc słownikowym rozumieniem tego terminu przyjąć należy, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. Wielki Słownik Wyrazów Obcych pod red. M. Bańki, PWN, Warszawa 2003). Podobnie pojęcie reklamy rozumiane przez Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. II CSK 289/07, stwierdził on, że: "reklama oznacza każde przedstawienie (wypowiedź) w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów, dokonane w celu wspierania zbytu towarów lub usług. Powszechnie za reklamę uważa się wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów oceniających ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna (...).
Przy rozróżnieniu zwykłej informacji od reklamy trzeba mieć zatem na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną kryje się zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana".
Podobnie reklamę zdefiniowano w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz.U.UE L z 2006 r. nr 376, s. 21), w którym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Z definicją tą koresponduje definicja reklamy zawarta w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 poz. 78 ze zm.). Pod pojęciem reklamy rozumie się tam upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sporne urządzenie zostało prawidłowo uznane zarówno przez organy, jak i przez Sąd pierwszej instancji za reklamę. Niewątpliwie treści tam przedstawione, a mianowicie logo zawierające nazwę firmy "W." w baloniku oraz hasło "Mamy dla ciebie pracę", wskazujące na przedmiot działalności firmy, promują usługi tej firmy polegające na pośrednictwie pracy. Na pojęcie reklamy składają się dwa elementy: informacja o towarze/usłudze oraz zachęta do zakupu towaru/skorzystania z usługi. Pod względem treści reklama nie musi różnić się od zwykłej informacji. O tym, czy informacja jest reklamą świadczy cel jej rozpowszechniania.
Z kolei cel (intencje) należy odczytywać na podstawie okoliczności, kontekstu, w którym ta informacja funkcjonuje. Umieszczenie nazwy firmy na elewacji bocznej budynku, w połączeniu z działającym na wyobraźnię hasłem "Mamy dla ciebie pracę", ma więc na celu rozpropagowanie tej firmy i tym samym zainteresowanie potencjalnych klientów jej działalnością. Ten sposób przyciągania uwagi do firmy wykracza poza zwykłą informację o siedzibie podmiotu gospodarczego.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w petitum przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że sporna siatka maskująca jest reklamą. Organy, a ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasadnie przyjęły, że instalacja takiej reklamy wymaga uprzedniego zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., przy czym uznanie tego urządzenia za reklamę oznacza, że jej umieszczenie na elewacji bocznej budynku przy ul. K. w Opolu narusza zakaz ustanowiony § 5 ust. 2 pkt 4 lit. d planu miejscowego, co prowadzić musi do jej usunięcia.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.