Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r. sygn. VII SAB/Wa 780/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") stwierdził: I. bezczynność GINB w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] marca 2017 r., II. bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązał GINB do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, IV. zasądził od GINB na rzecz Skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] stycznia 2018 r. Skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność GINB, która polegała na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Skarżącego o wstrzymanie wykonania (nazywane "zawieszeniem wykonania") decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r., pomimo upływu ponad czterech miesięcy od daty wniesienia tego wniosku oraz mimo złożonych w tym czasie kolejno: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."). Uprzednio, decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej: "PINB"), nałożył na Skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie spełnienia wymogów przeciwpożarowych w budynku zakładu stolarskiego położonym na terenie działki nr [...] w L..
Budynek jest usytuowany w ostrej granicy z działką nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Następnie, w dniu [...] września 2017 r. Skarżący wystąpił do GINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. zarzucając, że obie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania decyzji WINB. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. GINB wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie, zawiesił z urzędu ww. postępowanie nadzwyczajne podając, że w sprawie wpłynęła do WSA skarga na decyzję WINB nr [...] z [...] marca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1250/17).
WINB uznał, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności równocześnie z postępowaniem sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest kontrola tej samej decyzji administracyjnej. W postanowieniu zawieszającym postępowanie GINB nie orzekł jednak w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji WINB.
W dniu [...] listopada 2017 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, łącznie z wnioskiem o "zawieszenie wykonania" decyzji WINB. GINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r. i ponownie nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WINB. Argumentował, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nie ma uzasadnienia, gdyż jego rozpatrzenie nie zmieniałoby sytuacji Skarżącego. Wniosek ten zostanie rozpatrzony po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i podjęciu przez GINB zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WINB. W dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł do GINB ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a., żądając niezwłocznego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] marca 2017 r. W odpowiedzi GINB poinformował o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WINB.
W konsekwencji Skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność organu polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania przez cztery miesiące wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WINB z dna [...] marca 2017 r. Wniósł też do WSA o orzeczenie wstrzymania wykonania decyzji WINB z [...] marca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że przyjęta przez organ wykładnia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie jest nietrafna. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi właścicielki sąsiedniej nieruchomości rzeczywiście stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Merytoryczna kontrola przedmiotowej decyzji WINB, nawet oparta na szczególnych przesłankach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie mogła być prowadzona równolegle z postępowaniem sądowym odnoszącym się do tej samej decyzji, choć wydanej w postępowaniu zwykłym. W tym zakresie, GINB zasadnie wydał postanowienie z dnia [...] października 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dna [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] stycznia 2017 r. Natomiast błędnie przyjął, że niedopuszczalność prowadzenia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego obejmuje również rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji WINB.
Rozstrzygnięcie w tej kwestii ma charakter "wpadkowy" w stosunku do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Stanowisko GINB polegało więc na błędnym uznaniu, że rozstrzygnięcie sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1250/17 co do legalności (zgodności z prawem) decyzji WINB stanowi zagadnienie wstępne dla wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Zatem GINB nie miał powodu, ani obowiązku czekać z rozstrzygnięciem w kwestii wstrzymania wykonania decyzji WINB aż do prawomocnego wyroku sądu w prowadzonej sprawie - postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie było "sprawą główną" w zaznaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Również rozumowanie GINB w odniesieniu do art. 159 § 1 K.p.a. jest nietrafne. Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia wady wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a. nie stanowi postaci, ani nie prowadzi do rozpoznania sprawy co do istoty.
Ocena prawdopodobieństwa nieważności decyzji nie musi spełniać wymogów wynikających z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Ustalanie ww. prawdopodobieństwa nie dokonuje się zatem w myśl zasad wyjaśnienia stanu faktycznego, zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego w sprawie, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku ustalania prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek nieważności na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. celem organu jest jedynie rozstrzygnięcie o zasadności wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji administracyjnej. Nie prowadzi to i nawet nie może prowadzić do wspomnianego wcześniej rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, tj. załatwienia sprawy w rozumieniu art. 7 K.p.a. Stanowisko GINB oparte jest zatem na nieuzasadnionym utożsamieniu dewolutywności nadzwyczajnego środka zaskarżenia, tj. przeniesienia sprawy do organu wyższej instancji, z suspensywnością (absolutną lub względną) tego środka.
Wobec powyższego, GINB, po otrzymaniu wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. i po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, powinien przed zawieszeniem wszczętego postępowania rozstrzygnąć zagadnienie wpadkowe (incydentalne), tj. kwestię wstrzymania wykonania decyzji. WSA nie zgodził się także ze stanowiskiem, że zawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej automatycznie wstrzymuje bieg wszelkich terminów, w tym terminu do rozstrzygnięcia incydentalnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
W konsekwencji WSA stwierdził bezczynność GINB w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2017 r. o wstrzymanie wykonania decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała bowiem z nietrafnej wykładni prawa, nie była oczywista i bezsporna w świetle powoływanych przepisów. Uznając potrzebę rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji WSA zobowiązał GINB do rozpoznania ww. wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej GINB zaskarżył wyrok WSA w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 103 i art. 159 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. i wiążące się z tym zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, podczas gdy skarga winna zostać oddalona jako niezasadna, ponieważ organ nie pozostawał w bezczynności z uwagi na zawieszenie postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r., z powodu toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 159 § 1 K.p.a., nie ma samodzielnego bytu (tj. nie może się zaktualizować bez wniosku o stwierdzenie nieważności) i stanowi jeden z elementów (potencjalnych) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego może być rozpatrzony jedynie w ściśle określonych ramach czasowych wyznaczonych trwaniem postępowania nieważnościowego - od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli zostało zainicjowane postępowanie sądowoadministracyjne, to organ nadzoru rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji objętej skargą winien ograniczyć się do czynności formalnoprawnych wiążących się z oceną dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wykracza poza zakres czynności wiążących się ze wszczęciem postępowania.
Ponadto jakkolwiek wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie rozstrzyga sprawy co do istoty to jednakże jego rozpoznanie zawiera elementy wiążące się z merytoryczną oceną decyzji pod kątem prawdopodobieństwa istnienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena ta w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego należy do sądu, a nie organu administracji publicznej. Ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi element postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to zawieszenie postępowania odnosi skutek w postaci wstrzymania biegu terminów również co do jego rozstrzygnięcia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje więc możliwość powstania tak zwanej bezczynności organu, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym sformułowanego w oparciu o art. 159 § 1 K.p.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje więc możliwość powstania tak zwanej bezczynności organu, związanej z upływem terminu załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym sformułowanego w oparciu o art. 159 § 1 K.p.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika, by podczas trwającego zawieszenia postępowania wstrzymanie wykonania decyzji, którą nakazano wykonanie robót budowlanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spełnienia wymogów określonych w przepisach pożarowych budynku zakładu stolarskiego, miało na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Wręcz odwrotnie, w okolicznościach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania ww. decyzji (z uwagi na jej charakter) mogłoby spowodować niepożądany skutek w postaci zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadmini-stracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ocena zarzutu skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. uruchomione zostało przez Skarżącego w dniu [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy na skutek skargi innej strony tego postępowania, decyzja WINB z dnia [...] marca 2017 r. poddana została kontroli sądowej; sprawa ze skargi na decyzję WINB z dnia [...] marca 2017 r. zarejestrowana została przez WSA w dniu [...] czerwca 2017 r. pod sygnaturą VII SA/Wa 1250/17. Zatem w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, przed WSA zawisła sprawa dotycząca tej samej decyzji (WINB z dnia [...] marca 2017 r.).
W opisanej sytuacji w orzecznictwie istniała rozbieżność co do możliwości wszczęcia przez organ administracji publicznej jednego z postępowań nadzwyczajnych w sytuacji toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: "Czy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej może wszcząć postępowania administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), czy też w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania"?
W uchwale z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17 NSA stwierdził, że "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego".
W rozpoznawanej sprawie, po złożeniu przez Skarżącego w dniu [...] września 2017 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] marca 2017 r. wraz z żądaniem wstrzymania jej wykonania, GINB postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., postępowanie zawiesił. Takie procedowanie odpowiada podjętej przez NSA uchwale i wbrew poglądowi WSA, kolejność zdarzeń w powiązaniu z naprowadzonymi we wniosku okolicznościami, stanowiła przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji WINB.
Jest oczywiste (i w tym zakresie WSA nie wyraża odmiennego poglądu), że po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. nie było możliwe. Wynika to wprost z przepisów odnoszących się do zawieszenia postępowania (art. 100 i art. 102 K.p.a.). Natomiast w realiach sprawy, przy istnieniu zagadnienia wstępnego, wbrew poglądowi WSA, nie było podstaw do uprzedniego orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i 3 K.p.a.) oraz czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 K.p.a.). W tym ostatnim wypadku chodzi o zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo spowodowania poważnych szkód dla interesu społecznego, które powstało wskutek zawieszenia postępowania i związanej z tym niemożności podejmowania przez organ administracji publicznej czynności proceduralnych mających na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Podkreśla się również, że gdy zawieszenie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, wówczas organ administracji publicznej nie zawiesza postępowania, lecz załatwia sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (art. 100 § 2 K.p.a.) - zob. A. Wróbel /w/: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018. Naczelny Sąd Administracyjny poglądy te w całości podziela.
Zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji żądanie wstrzymania wykonania decyzji nie wskazuje, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Zatem przy braku podstaw do załatwienia sprawy przez organ administracyjni publicznej (art. 100 § 2 K.p.a. in fine), obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z dnia [...] września 2017 r. W taki też sposób orzekł GINB wydając w dniu [...] października 2017 r. postanowienie o zawieszeniu postepowania nadzwyczajnego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że GINB nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r., skoro zasadnie zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uwzględnił i jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę (art. 188 P.p.s.a.).
Skarga jest nieuzasadniona, gdyż GINB nie pozostawał w bezczynności w sprawie "wpadkowej" z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. w ramach wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak wyżej wskazano, w realiach sprawy istniała podstawa zawieszenia postępowania z podstawy przewidzianej przepisem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a ponieważ nie wystąpił żaden z przypadków, o jakich mowa w art. 100 § 2 K.p.a., dlatego o bezczynności GINB w sprawie "wpadkowej" nie może być mowy. W konsekwencji skarga na bezczynność podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.