Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2894/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 990/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. S. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 czerwca 2018 r. nr... w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) do zakresu działania tej Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących, jak z kolei stanowi pkt 9a ust. 1 tego artykułu zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (ust. 1).

Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a).

Zdaniem Sądu, z brzmienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), bądź zapobiegawczego (art.

4) nadzoru sanitarnego. Zawarte w ww. art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. m. in. wyrok NSA z 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14 i powołane tam orzecznictwo). Sąd argumentował, że nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Sądu, czynnością kontrolną może być zatem w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15 stwierdził, że " na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi", I tak np. opłaty pobierane za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07).

Sąd wskazał, że warunkiem pobrania opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, w wysokości kosztów ich wykonania, jest stwierdzenie przez dokonujący czynności kontrolnych organ uchybień wymagań higienicznych i zdrowotnych. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce, gdyż potwierdziły to wyniki szczegółowo opisanych przez organ odwoławczy badań laboratoryjnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie mógł odnieść zmierzonego skutku zarzut skargi dotyczący skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, bowiem ta kwestia przesądzona została wyrokiem Sądu z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt. III SA/Kr 216/16 oddalającym skargę na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 listopada 2015 r. znak... Sąd wskazał, że skarga w istocie powiela zarzuty skierowane do decyzji M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 listopada 2015 r. (w przedmiocie wycofania z obrotu i wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów), a wyrok oddalający skargę jest prawomocny. Wyjaśnienia skarżącego, iż to nie on jest podmiotem wprowadzającym do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne, a w konsekwencji nie powinien być obciążany kosztami wykonania czynności kontrolnych w dniu 9 września 2015 r. w K. przy ul. K.... nie zostały poparte żadną argumentacją, poza stwierdzeniem, że nie jest mu znana osoba z którą zawarł (bliżej nie określoną) umowę, na podstawie której prowadził w tym lokalu sprzedaż ww. środków.

Sąd argumentował, że zgodnie z treścią art. 44c ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1 w wyniku których stwierdzono, że badany produkt jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną oraz koszty zniszczenia tego produktu ponosi strona postępowania, dlatego za prawidłowe uznać należy decyzje organów obydwu instancji. Skoro bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wycofania z obrotu i wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu zostało potwierdzone, ostateczną decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że to skarżący był podmiotem wprowadzającym produkty, które w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych zostały uznane za środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił (sygn. akt III SA/Kr 216/16), to w aktualnym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do ustalenia przez organy inspekcji sanitarnej opłaty za czynności związane z bieżącym nadzorem sanitarnym.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44c ust.1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii niewątpliwie bowiem wynika, że kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne obejmuje m.in wycofanie, wstrzymanie, zakaz wprowadzania do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Sąd wskazał również, że w obrocie prawnym znajduje się także ostateczna decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lipca 2018 r.... stwierdzająca naruszenie przepisów zakazujących wprowadzania do obrotu tego typu środków i nakładająca na skarżącego karę pieniężną (w związku z wynikami kontroli z dnia 9 września 2015 r. przy ul K...., a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 989/18 oddalający skargę), co dodatkowo potwierdza, że w rozpatrywanym stanie faktycznym zaistniały podstawy do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a decyzję tę należało skierować do skarżącego, jako osoby uznanej za podmiot wprowadzający tego rodzaju środki. Powtórzyć bowiem należy, że w świetle regulacji art. 4 pkt 34 i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii na każdym podmiocie prawa ciąży obowiązek powstrzymywania się od dokonywania czynności "wprowadzania do obrotu", rozumianych jako udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, to decyzja ustalająca opłatę może i powinna być także skierowana do każdego podmiotu, który ten zakaz naruszył.

Nie jest nim tylko osoba bezpośrednio wprowadzająca tego rodzaju środki. "Udostępnianie" w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie. Analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy rozumieć także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu np. w lokalu. Stanowisko takie zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 276/16, Sąd pierwszej instancji podzielił.

Sąd wskazał, że organy przedstawiły też wyliczenie wielkości opłaty, za badania laboratoryjne i za czynności kontrolne stosownie do postanowień § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203 ze zm.) wykazując, że ich wysokość ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, o których mowa w § 3 i 4 tego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o wadliwym powołaniu przepisów prawnych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu nowych substancji psychoaktywnych, które weszło w życie po dacie kontroli tj. po dniu 9 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przedstawiony na wstępie pogląd organu. Organ administracji publicznej w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydawania decyzji, bowiem taki obowiązek wynika z treści normatywnej art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej D. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały pokryte w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu normy art 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co za tym idzie nieuchylenie decyzji wydanych w obu instancjach przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji, gdy organy te dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, iż to skarżący jest osobą, która w dniu 9 września 2015 r. prowadziła działalność w lokalu - punkcie sprzedaży o nazwie "H." przy ul. K.... w K. i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę,
3. II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. 2019 r. poz. 852 ze zm.), przez błędną, wykładnię pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" przyjmującą, iż dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładania tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek.

Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
2. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania i zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego.
3. 2.1. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wywodzono, z braku ustalenia strony postępowania z powodu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje wobec zaskarżonej decyzji środek prawny, jeżeli stwierdzi, że została wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywodząc o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie nadania jednostce statusu strony w sprawie wymaga powiązania z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Dla ustalenia interesu prawnego lub obowiązku podstawą jest przepis prawa materialnego określający hipotetyczny stan faktyczny, od wystąpienia którego zależy przyznanie jednostce w sprawie uprawnienia lub nałożenia obowiązku.
4. 2.2. Zarzut zatem naruszenia przepisów postępowania wymaga rozpoznania łącznie z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 44c ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zarzucono wadliwą wykładnię art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zakresie pojęcia "wprowadzenia do obrotu" przez przyjęcie, że dotyczy ono udostępniania ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzeniem do obrotu, sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek. Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: wprowadzanie do obrotu - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych". Skład orzekający podziela w pełni przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię pojęcia "wprowadzania do obrotu". Wprowadzanie do obrotu oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno niebędącym ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Nie ma podstaw, w świetle definicji ustawowej w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, do przyjęcia wykładni wykluczającej z zakresu podmiotowego "wprowadzania do obrotu" konsumentów nabywającym wyliczone środki w celu własnego spożycia.
5. 3. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy nie są zasadne. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W przedstawionych w uzasadnieniu wyroku okolicznościach faktycznych sprawy nie można przyjąć, że Sąd wadliwie ocenił prawidłowość ustalenia podstaw faktycznych i prawnych nałożenia na skarżącego obowiązku. Zarzut zatem naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 44c ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest zasadny. W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania nie przytoczono faktów, które dałyby podstawy do podważenia stanu faktycznego, co do zasadności ustalenia, że na skarżącym będącym stroną ciąży obowiązek, o którym stanowi art. 44c ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
6. 4. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa, zasadnie Sąd nie zastosował środka prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
7. 5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
8. 6. Zgodnie z art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
9. - ---------------------- 8