Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 962/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi K. D., J. K. oraz D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (SKO lub Kolegium) z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w oznaczonych kwotach. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r., Prezydent Miasta [...] (organ I instancji) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W wyroku II SA/Bd 962/19 przytoczono dalej, że decyzją z [...] grudnia 2018 r., kolegium uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2019 r. Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 z późn. zm., Upzp), w zw. z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 121 z późn. zm., Ugn) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 z późn. zm., K.p.a.), Prezydent Miasta [...] ponownie ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie infrastruktury telekomunikacyjnej sieci [...] S.A., tj. budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w skład której wchodzą: stalowa wieża kratownicowa osadzona na fundamencie o wysokości od ok. 40,48 m (bez odgromnika) do ok. 45,5 m (z odgromnikiem), wraz z systemem antenowym, tj. 6 anten sektorowych pracujących w pasmach 900/2600 i 800/2100 i 1 anteną radioliniową, urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze posadowione na prefabrykowanej płycie żelbetowej u podstawy wieży, moduły radiowe, systemowe, zasilające, okablowanie prowadzone pionowo i poziomo drogami kablowymi (drabinki, korytka kablowe), linia zasilająca, elementy torów antenowych oraz 3 szafy telekomunikacyjne na terenie działki nr [...], obręb W. [...], położonej przy ul. [...] we W. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. D. i J. K., decyzji lokalizacyjnej zarzucając:
- • błędną interpretację i ignorowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010) oraz "lekceważenie praw fizyki i logiki", co skutkowało dokonaniem niewłaściwej kwalifikacji przedsięwzięcia i w konsekwencji pominięcie procedur określonych w art. 59 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405, Uioś);
- • art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. nakazujących dokładne wyjaśnienie sprawy, poprzez ignorowanie dowodów i przepisów zgłaszanych przez strony postępowania,
- • art. 96 ust. 1 Uioś poprzez nie uzyskanie obligatoryjnej oceny wpływu projektowanej inwestycji na obszar Natura 2000 od RDOŚ w [...],
- • art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. dotyczących wymogów formalnych decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego,
- • art. 28 K.p.a. poprzez odmowę wielu okolicznym mieszkańcom prawa do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony,
- • art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
- • występowanie wielu innych błędów i sprzeczności w treści decyzji.
W uzasadnieniu powyższego odwołania wskazano, że planowana inwestycja ma powstać na osiedlu domków jednorodzinnych i równocześnie na obszarze chronionym Natura 2000. Konieczne byłoby powołanie biegłego, który wyjaśniłby wątpliwości dotyczącej promieniowania elektromagnetycznego, w ocenie odwołujących się powołany przez organ I instancji biegły nie sporządził opinii w sposób właściwy.
Zdaniem odwołujących wniosek inwestora został uzupełniony, a poprzednia opinia RDOŚ w [...] nie uwzględnia tych modyfikacji, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii potencjalnych oddziaływań inwestycji na zdrowie okolicznych mieszkańców. Zakwestionowano zapis w decyzji wskazujący, że konkretny wpływ inwestycji będzie badany na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, przemilcza się również w kwestii ewentualnego wykupu nieruchomości na podstawie art. 58 ust. 2 i art. 36 ust. 1 Upzp. Prezydent Miasta [...] nie dokonał właściwej analizy przepisów szczególnych, a stojących w sprzeczności z planowaną inwestycją.
Odwołujący się zakwestionowali tezę, iż inwestycja będzie źródłem emisji pola elektromagnetycznego, ale nie przekraczającym progów określonych w § 2 ust. 1 pkt c) i § 3 ust. 1 pkt g) rozp. RM 2010. Takie ustalenia – ich zdaniem – naruszają art. 50, art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego (K.c.), a błędne ustalenie stron postępowania narusza art. 8 K.p.a. i art. 32 Konstytucji RP, gdyż organ uznał za strony tylko część osób zamieszkałych w pobliżu planowanej inwestycji.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła również D. K. wskazując, że zgadza się z zarzutami stawianymi w odwołaniu przez K. D. Zaznaczyła, że dopuszczalny poziom oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji nie oznacza, iż nie wpływa on ujemnie na zdrowie ludzi, tym bardziej, że w spornej sprawie takie ryzyko występowałoby nieustannie, przez cały rok. W ocenie odwołującej się, organ winien także wykupić jej nieruchomość w związku z planowaną inwestycją.
Przywołano dalej w wyroku, że Kolegium wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
SKO podniosło, że zamierzenie realizowane ma być na obszarze, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 pkt 1 Ugn. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wniosek inwestora został uzupełniony poprzez przedłożenie brakującej mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp z naniesionymi obszarami inwestycji oraz jej oddziaływania, a także o graficzne przedstawienie planowanego przedsięwzięcia; inwestor przedłożył również dokument stanowiący analizę środowiskową budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora spełniał wymogi ustawowe.
Ponadto wskazano, że akta sprawy zawierają dowody, na podstawie których organ I instancji ustalił krąg stron postępowania, pozwalające ustalić właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, którym zapewniono czynny udział w toku postępowania. Przed wydaniem decyzji organ gminy dokonał niezbędnych uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 Upzp, uzyskał także stanowisko RDOŚ w [...] potwierdzające, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Prezydent Miasta [...] uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uprzedniej decyzji o charakterze kasacyjnym wydanej przez Kolegium.
W wyroku przywołano dalsze wywody decyzji odwoławczej, gdzie wskazano, że organ I instancji przedstawił wyniki przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym będzie realizowana inwestycja z uwzględnieniem najbliższej zabudowy (również planowanej), prawidłowo ocenił potencjalny zakres oddziaływania pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, mając na uwadze miejsca dostępne dla ludności z uwzględnieniem społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Ustalono, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Decyzja ustalająca lokalizację – zdaniem organu odwoławczego – zawiera wszystkie wymagane przepisami Upzp elementy.
W ocenie SKO poprawnie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy dla planowanego przedsięwzięcia koniecznym jest uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W tym celu organ I instancji dokonał kwalifikacji prawnej inwestycji w ww. zakresie, poddając analizie wniosek inwestorski uzupełniony o elementy wskazane przez organ II instancji, a także o dokument pn. "Analiza środowiskowa", rysunek przedstawiający wysokość wieży oraz rysunki dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia. Podstawowe znaczenie w przypadku projektowanej inwestycji miało stwierdzenie, czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozp. RM 2010. Uwypuklono, że w tym celu przeprowadzono w I instancji m. in. dowód z opinii biegłego sądowego, z której wynika, że brak jest potrzeby uzyskania tzw. decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia, nie kwalifikuje się ono jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 1 w ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w decyzji Kolegium przywołano najistotniejsze elementy tej opinii.
W ocenie SKO, dokonaną przez organ I instancji kwalifikację przedsięwzięcia należało uznać za przekonującą, zawierającą dane fachowe, które czytelnie przedstawiają kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozp. RM 2010. Potwierdzeniem tejże oceny jest stanowisko, jakie w swojej opinii zawarł biegły sądowy, wnioski z niej wynikające potwierdzać mają ustalenie braku konieczności uzyskania przez inwestora tzw. decyzji środowiskowej.
W skardze na w/w decyzję Kolegium K.D., J. K. oraz D. K. zarzucili naruszenie:
- • prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik zaskarżonej decyzji tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie,
- • przepisów prawa materialnego tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2c, art. 53 ust. 3, art. 54 ust. 2 lit. b i art. 56 Upzp w związku z rozp. RM 2010,
- • art. 59 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś,
- • art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w skardze powołano nieaktualny publikator Dz. U. 2004, Nr 92, poz. 880 ze zm., prawidłowo należało powołać Dz. U. 2018, poz. 1614 ze zm., Uop – uwaga Sądu) poprzez ich nie zastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem skarżących, planowanej inwestycji nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, ponieważ cel jaki ma ona pełnić został już zrealizowany; jest to zatem inwestycja mająca na celu zaspokojenie dążeń inwestora o podłożu czysto ekonomicznym i stanowiącym element konkurencji pomiędzy różnymi operatorami sieci komórkowych, jednak taka inwestycja podlega zupełnie innym procedurom administracyjnym, niż inwestycja celu publicznego. Ponadto wskazano, że ewentualna realizacja inwestycji celu publicznego musi uwzględniać również inne ważne interesy publiczne. Należałoby zatem wykazać, że realizacja takiej inwestycji jest ważniejsza, niż inne ważne interesy publiczne oraz, że nie ma rozwiązań alternatywnych (jak np. technologia światłowodowa, inna lokalizacja itp.), które w mniejszym stopniu naruszą inne ważne interesy publiczne.
Aby merytorycznie wykazać fakt dokonania przez inwestora i organy administracyjne błędnej kwalifikacji planowanej inwestycji, zdaniem skarżących należy wyjaśnić podstawowe pojęcia używane w rozp. RM 2010, ponieważ w kontekście przepisów o kwalifikacji przedsięwzięcia, niezwykle istotnym jest znaczenie pojęcia "promieniowania izotropowego", gdzie już z samej nazwy wynika, że jest to promieniowanie jednakowe w każdym kierunku. W ocenie skarżących kasacyjnie kwalifikacja zamierzenia dokonana przez inwestora i bezkrytycznie akceptowana przez organy obu instancji jest ewidentnie błędna i świadczy o braku rozumienia przez organy zagadnień i przepisów dotyczących omawianego problemu. Do tego dochodzi lekceważenie przepisów o obowiązku sumowania parametrów EIRP, wielokrotnie wskazywanych przez strony postępowania. Błędna kwalifikacja przedsięwzięcia wywołuje cały szereg błędnych wniosków, a w konsekwencji powoduje stosowanie błędnych procedur administracyjnych, stosowania niewłaściwych przepisów lub wręcz ich pomijania, naruszenia prawa własności, lekceważenia zagrożeń dla środowiska, w tym również dla okolicznych mieszkańców, błędnego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego itp.
Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie dostrzega przepisów, które wielokrotnie były wskazywane przez strony postępowania i które stanowią podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że decyzją organu I instancji ponownie ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, "sentencja" tej decyzji określa jednak przedmiot inwestycji odmiennie od poprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia zatem wymaga – zdaniem WSA w Bydgoszczy – czy mamy do czynienia z tożsamym przedmiotowo obiektem, czy z punktu widzenia charakterystyki przedsięwzięcia doszło do istotnej zmiany w zakresie opisu zamieszczonego w kwalifikacji inwestycji. To implikuje konieczność zbadania czy procedowane już warunki uzgodnień nadal są aktualne. Organy w tym przedmiocie nie wypowiedziały się, a ma to znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z tożsamą czy inną inwestycją. Tożsamość przedmiotowa pozwala na uznanie aktualności poprzednich uzgodnień, natomiast jej brak, wymaga ponowienia procedury i oceny zgodności zamierzenia z wnioskiem a także konieczności formalnego zamknięcia poprzedniej sprawy.
W ocenie sądu pierwszej instancji istotne znaczenie ma też brak wskazania w decyzji lokalizacyjnej odniesienia dla podanej wysokości obiektu.
WSA w Bydgoszczy w części "zważeniowej" swego wyroku wskazał dalej, że obowiązkiem organów było dokonanie jednoznacznej oceny czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 Uioś w związku z przepisami rozp. RM 2010. Argumentowano, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.
Dalej sąd wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że organy ustaliły, iż w odległościach określonych w rozporządzeniu od środków elektrycznych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, przy czym wysokość i stan obecnie istniejącej zabudowy wyklucza możliwość przebywania osób w przestrzeni o przekroczonym dopuszczalnym poziomie gęstości pola mocy oraz w osiach wiązki głównej promieniowania anten bez użycia sprzętu technicznego. Takie ustalenie – zdaniem sądu a quo – jest co do zasady prawidłowe, o ile nie ulegną zmianie ocenione tzw. tilty i poziom zawieszenia anten. Analizę przeprowadzono dla różnych wariantów, w przedłożonej tzw. Analizie środowiskowej zastrzeżono jednak możliwość zmiany usytuowania anten nie wskazując, czy przełoży się to i w jakim zakresie na zakres oddziaływania inwestycji. Zaznacza się w wyroku, że dla ustalenia rzeczywistego oddziaływania inwestycji, pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaje się celowe zbadanie rzeczywistych, możliwych parametrów pochylenia anten.
Sąd wojewódzki eksponował, że przepisy rozp. RM 2010 nie dotyczą określenia obszaru promieniowania PEM obiektu, nie dotyczą analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach większych od dopuszczalnych, analizy rozkładu PEM, zasięgu promieniowania anten, a odległości określonych w kwalifikowaniu przedsięwzięcia. Nie można mylić z odległościami dotyczącymi obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko (obszar oddziaływania uwzględnia wszystkie charakterystyki antenowe i wszystkie moce nadajników, obszar oddziaływania uwzględnia zasięg obliczany na podstawie m. in. dopuszczalnej gęstości mocy, tego parametru nie uwzględnia się w kwalifikowaniu przedsięwzięcia). Wskazuje się w wyroku, że nie można także mylić kwalifikowania przedsięwzięcia ze sprawdzeniem dotrzymania wartości dopuszczalnych oraz z zasięgiem promieniowania elektromagnetycznego planowanych nadajników. Takie podejście – w ocenie sądu pierwszej instancji – nie realizuje jednak zasady przezorności.
Wszystkie wyżej przedstawione w wyroku zastrzeżenia w odniesieniu do wydanej decyzji, wymagają, zdaniem sądu wojewódzkiego, ponownego wyjaśnienia.
W wyroku nie podzielono natomiast stanowiska skarżących, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzuca się, wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 z późn. zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.;
- 1. § 2 ust. 1 pkt 7, i § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 poprzez błędne zastosowanie tych przepisów przy obliczaniu parametrów EIRP dla całej planowanej inwestycji;
- 2. art. 59 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś poprzez ich nie zastosowanie i nie dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i na obszary chronione Natura 2000;
- 3. art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2c oraz art. 54 pkt 2 lit. b i d Upzp poprzez ich nie zastosowanie przy ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie;
- 4. art. 33 ust. 3 oraz art. 34 Uop poprzez ich niezastosowanie.
Wskazując na przytoczone wyżej podstawy strona skarżąca kasacyjnie wnosi na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie wyjaśniono, że skarżący kasacyjnie ma świadomość, że wprawdzie wyrok WSA w Bydgoszczy jest korzystny dla niego, to jednak z innych przyczyn niż te, na podstawie których skarżący kwestionował decyzje organów administracji samorządowej. Nie zgadza się z tym stanowiskiem sądu pierwszej instancji, w którym miano zakwestionować zarzuty skarżącego w stosunku do stanowisk organów obu instancji co do zastosowanych przepisów uzasadniających wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Przy takim uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ocenie strony wnoszącej środek odwoławczy, inwestor uzyska pozytywną decyzję lokalizacyjną. Te względy, wobec braku kwestionowania samego uzasadnienia skarżonego wyroku, kierować miały skarżącym kasacyjnie we wniesieniu środka prawnego, aby NSA miał możliwość zweryfikowania poprawności wyroku w zakresie oceny prawnej stawianych zarzutów co do kwalifikacji zamierzonej inwestycji.
W pierwszej kolejności poruszono problem sumowania równoważnych mocy promieniowania izotropowo poszczególnych anten. Dalej podniesiono, że w dokumentacji inwestora nie została uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych pochodzących od różnych anten, czyli – wbrew § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010 – nie zostały uwzględnione zsumowane równoważne moce promieniowane izotropowo poszczególnych anten sektorowych. Dalej wskazuje się, że nawet w przypadku pominięcia obowiązku sumowania parametrów EIRP, w stosunku do kołowego obszaru leżącego w promieniu do 200 m od środka anteny, czyli 196 m od posadowienia wieży, to i tak przedsięwzięcie to również należy zakwalifikować do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Wynika to zdaniem skarżącego kasacyjnie wprost z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c cyt. rozporządzenia, ponieważ równoważna moc promieniowania izotropowego każdej (dowolnej) anteny sektorowej przekracza 10 kW, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 200 m od środka anteny. Wynikać ma to z analizy obszaru wokół planowanej stacji bazowej uwidocznionej na rysunku zamieszczonym w treści skargi kasacyjnej.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na trzy aspekty sprawy. Po pierwsze to w rzeczywistości powierzchnia terenu nie jest powierzchnią poziomą. Różnica pomiędzy miejscem posadowienia planowanej wieży a terenem położonym w odległości 300 m od środka anten wzdłuż osi głównych wiązek pól elektromagnetycznych dochodzi do kilku metrów. Po drugie miejsca wyznaczone odległością 300 m od środka anten, przy pochyleniu zakładanym przez Inwestora tj. 6°, stanowią tereny prywatne - działki niezabudowane. Po trzecie wreszcie te dotychczas niezabudowane działki mogą w przyszłości zostać zabudowane, co stanowi prawo własności ich właścicieli. W celu dokonania prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia należało te trzy aspekty i fakty brać pod uwagę. Niestety, ani inwestor ani żaden organ tego nie przeanalizował. Również WSA w Bydgoszczy nie zwrócił na to uwagi. A przecież – w ocenie skarżącego kasacyjnie – jest to bardzo istotny element analizy, który decyduje o kwalifikacji przedsięwzięcia.
W konsekwencji błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji nie została przeprowadzona analiza miejsc dostępnych dla ludności w obszarze faktycznego oddziaływania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcie błędnie zostało zakwalifikowane do tych – w rozumieniu rozp. RM 2010 – które nie oddziałują ani zawsze, ani potencjalnie znacząco na środowisko. Skarżący kasacyjnie naprowadza, że właściwa kwalifikacja inwestycji wymagałaby obowiązkowego przeprowadzenia odpowiednich procedur dotyczących decyzji realizacyjnej. Jej wydanie powinno nastąpić dopiero po dokonaniu oceny oddziaływania na środowisko i obszary chronione Natura 2000, uwzględniając także wymogi z art. 33 ust. 3 i art. 34 Uop.
W piśmie procesowym z 5 września 2020 r. strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Wobec zrzeczenia się rozprawy przez skarżącego kasacyjnie i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony (art. 182 § 2 Ppsa) sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Wniesiony w przedmiotowej sprawie środek odwoławczy jako podstawę kasacyjną wskazuje art. 174 pkt 1 Ppsa, z którego wynika, że strona korzystająca z powyższego środka wywodzić ma naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji oraz określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwiać będzie ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko- radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 pkt 3 rozp. RM 2010 poprzez ich błędne zastosowanie. Gdy chodzi o błędne zastosowanie przepisów § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM, uznanego przez skarżącego kasacyjnie za "główny" zarzut naruszenia prawa, wskazano wadliwe kwalifikowanie przedsięwzięcia przez organy w zakresie sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo poszczególnych anten, czyli ich parametrów EIRP i brak przeanalizowania przez organy tego aspektu sprawy. Autor skargi kasacyjnej zawarł w uzasadnieniu tego zarzutu sformułowanie: "Również uważamy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy potraktował go zbyt pobieżnie". Gdy chodzi o naruszenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM w skardze kasacyjnej wywodzi się, że są one wewnętrznie sprzeczne, a ponadto "sprzeczne z prawami fizyki i logiki".
W tym aspekcie podniesiono możliwość manewrowania ustawieniem anten. Prezentując w skardze kasacyjnej w sposób obszerny obliczenia dla równoważnej mocy promieniowania izotropowo, jakie może – przy uwzględnieniu parametrów podanych we wniosku inwestora oraz sumowaniu równoważnej mocy różnych anten – wywodzi się, że doszło do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia. Rzecz w tym, że skarga kasacyjna nie jest środkiem prawnym skierowanym wobec aktów organu administracji publicznej, ale wobec zapadłego orzeczenia sądu wojewódzkiego. Z tego względu autor takiego środka zaskarżenia podnosząc zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego powinien kwestionować stanowisko zajęte w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji, nie zaś przez organy orzekające w sprawie, skoro w tym przypadku WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę. Nie jest także trafne stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, wedle którego sąd pierwszej instancji miał "milcząco" uznać twierdzenia organów jakoby moce różnych anten zostały zsumowane, przeczy temu uważniejsza lektura uzasadnienia wyroku tegoż sądu.
C. Sąd pierwszej instancji w sposób obszerny i rzetelny, odwołując się obficie do przykładów zaczerpniętych z orzecznictwa, odniósł się do zagadnienia kumulacji oddziaływań anten stacji bazowych telefonii komórkowej oraz sumowania równoważnej mocy promieniowania izotropowo, zajmując stanowisko zbieżne z prezentowanym w skardze kasacyjnej. Wywody sądu pierwszej instancji w tej kwestii znajdują się na s. 29-31 uzasadnienia wyroku, w żadnym zatem razie nie pozwala to na uznanie trafności stwierdzenia autora skargi kasacyjnej jakoby WSA w Bydgoszczy miał "milcząco" akceptować w tym aspekcie ustalenia organów obu instancji. Przeciwnie, sąd pierwszej instancji wyraźnie przywołując oznaczone judykaty wskazywał, że dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.
W ocenie sądu a quo dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Zdaniem sądu pierwszej instancji niewątpliwie kumulacja anten w danym sektorze właściwie odda zakres rzeczywistego oddziaływania. Było to zatem zagadnienie, którego brak prawidłowego rozważenia w toku postępowania administracyjnego stanowił jeden z ważkich argumentów dla uwzględnienia skargi i uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
W obszernych motywach zaskarżonego wyroku przytaczając ustalenia wniosku inwestora odnośnie oddziaływania przedsięwzięcia, ustaleń opinii biegłego, a w konsekwencji zaaprobowanej przez organy jego kwalifikacji w świetle przepisów rozp. RM 2010, jako nie zaliczanej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, sąd pierwszej instancji wyeksponował możliwość zmiany usytuowania anten (s. 33 uzasadnienia wyroku). W tym aspekcie podkreślając, że nie wskazano w tzw. analizie środowiskowej "czy przełoży się to i w jakim zakresie na zakres oddziaływania inwestycji", WSA w Bydgoszczy doszedł do wniosku (s. 34 uzasadnienia wyroku), że "takie podejście... nie realizuje zasady przezorności".
Już we wczesnym fragmencie uzasadnienia swego stanowiska sąd pierwszej instancji naprowadzał – w aspekcie ochrony środowiska i zdrowia ludzi – na konieczność poczynienia prawidłowego ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji. Z tych względów w zaskarżonym wyroku wyraźnie wskazywano, że "w tym celu należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie procedury określonej w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie", a "obowiązkiem organów było dokonanie jednoznacznej oceny czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 Uioś w związku z przepisami rozp. RM 2010".
D. Przywołane fragmenty uzasadnienia wyroku II SA/Bd 962/19 dobitnie przekonują, że sąd wojewódzki dostrzegając konieczność ponownego wyjaśnienia prawidłowości zakwalifikowania przedsięwzięcia w kontekście przepisów rozp. RM 2010, nie dopuścił się naruszenia imputowanemu mu skargą kasacyjną błędnego zastosowania § 2 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 pkt 3 rozp. RM 2010.
E. Z powyższych przyczyn nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Uioś poprzez ich nie zastosowanie. Skoro w sprawie wymagane jest – zdaniem WSA w Bydgoszczy uwzględniającego skargę, w tym również skarżącego kasacyjnie – poczynienie prawidłowych ustaleń w aspekcie kwalifikacji przedsięwzięcia, to dopiero uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym w motywach wyroku kierunku może doprowadzić istotnie do ewentualnej zmiany pierwotnie zakładanej kwalifikacji zamierzenia inwestora. To zaś z kolei może skutkować koniecznością uzyskania tzw. decyzji środowiskowej w trybie przepisów Uioś.
F. Z analogicznych powodów, co wyłuszczone w pkt C niniejszego uzasadnienia, nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 33 ust. 3 Uop, dotyczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 34 Uop, to nie poddaje się on kontroli, autorowi skargi kasacyjnej umknęło, że art. 34 Uop jest rozbudowany, składając się z dwóch ustępów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
G. Za nieskuteczny przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2c oraz art. 54 pkt 2 lit. b i d Upzp poprzez ich niezastosowanie. W skardze kasacyjnej jej autor – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie zawarł uzasadnienia dla tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli zarzuty zostały wadliwie skonstruowane, ale gdy z jej uzasadnienia wprost wynika charakter tych zarzutów, zatem w jakiej podstawie kasacyjnej są stawiane, na czym polega ich istota, a więc jakiego naruszenia dotyczą, na czym polega to naruszenie i jak powinien być stosowany przepis w sposób prawidłowy oraz jaki to miało wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko spełnienie tych wymogów uprawnia sąd kasacyjny do merytorycznego odniesienia się do zarzutów, pomimo że skarga kasacyjna narusza art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa.
W każdym innym przypadku wadliwie postawione zarzuty stanowią przeszkodę do prowadzenia merytorycznej oceny wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2020 r., II GSK 245/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Związanie podstawami kasacyjnymi oznacza, że Sąd Naczelny nie może domyślać się intencji strony, nie ma do tego ani prawa, ani obowiązku uzupełnienia brakującej argumentacji środka zaskarżenia we własnym zakresie. Sąd nie może w tym zakresie zastępować autora skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa przez sąd administracyjny pierwszej instancji i przedstawienie stosownej argumentacji, braku tego nie może zastąpić działanie Sądu z urzędu.
W konsekwencji stwierdzony brak profesjonalizmu w powyższym zakresie, gdy idzie o podstawę kasacyjną z pkt II 4 skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że środek odwoławczy w tej części nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku w oznaczonym aspekcie.
G. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach.