Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stowarzyszenia zwykłego [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Marszałka Województwa z [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydanej na wniosek [...] (dalej jako "Spółka") zmieniającej pozwolenie zintegrowane dla instalacji do składowania odpadów znajdujących się w miejscowości [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona Spółce 24 listopada 2015 r. i nie została przez nią zaskarżona. Decyzja stała się ostateczna 8 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji 10 grudnia 2015 r. Wniesienie odwołania od ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne.
Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, a organ odwoławczy zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie.
W ocenie Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy bezspornie wnika, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Odwołanie od tej decyzji wniosło 10 grudnia 2015 r., a więc w dniu, w którym decyzja była już ostateczna. Sąd I instancji podkreślił, że legitymacja Stowarzyszenia mogłaby być przedmiotem badania organu, jeżeli odwołanie zostałoby wniesione w terminie. Termin do wniesienia odwołania dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu w I instancji należy liczyć od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalność odwołania wyklucza badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia, a ponadto czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Środowiska ustalił w sposób wyczerpujący okoliczności dotyczące dopełnienia przez Marszałka
Województwa [...] obowiązków informacyjnych i możliwości powzięcia przez
Stowarzyszenie wiadomości o decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że Stowarzyszenie wniosło odwołanie po terminie.
- 2. art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Środowiska prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że brak było podstaw do wydania takiego postanowienia.
- 3. art. 59 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszeniu nie służyło prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
- 4. art. 44 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") w związku z art. 185 ust. 2a z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). W ocenie Stowarzyszenia, naruszenie tych przepisów polegało na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji, od której wniesiono zostało odwołanie.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Stowarzyszenie zrzekło przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wniesienie przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. po dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stanowiło podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności tego odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.
Strona, jak również podmiot działający na prawach strony, niebiorący udziału w postępowaniu I instancji, może skutecznie złożyć odwołanie jedynie w czasie otwartym na złożenie odwołania przez inne strony postępowania, które otrzymały decyzję. Po upływnie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast odwołanie wniosło po dniu, w którym decyzja organu I instancji stała się ostateczna.
Zgodnie z powołanym jako jeden z zarzutów kasacyjnych art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Przepis ten znajdował zastosowanie w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, bowiem wyraźnie odesłanie do jego stosowania wynika z art. 185 ust. 2 p.o.ś.
Jednak w tej sprawie Stowarzyszenie zgłosiło swój udział w postępowaniu pismem, które wpłynęło do organu 19 listopada 2015 r., a zostało nadane w dniu wydania decyzji tj. [...] listopada 2015 r. Oznacza to, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu organu I instancji. Minister Środowisko miał więc podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ponieważ Stowarzyszenie, które nie brało udziału w postępowaniu wniosło odwołanie po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 134 k.p.a., jak i art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 185 ust. 2a p.o.ś.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 59 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Stowarzyszeniu nie służyło prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2237/15, zgodnie z którym organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przed organem I instancji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania.
W takiej sytuacji organizacja ekologiczna nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w tej sprawie właściwy organ nie miał podstaw do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 59 § 1 k.p.a.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny tej sprawy nie był przedmiotem sporu między organem a Stowarzyszeniem, a Sąd I instancji nie oceniał zastosowania tych przepisów przez Ministra Środowiska, jak również nie stosował ich wydając zaskarżony wyrok. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do zasadności zastosowania w tej sprawie art. 134 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.