Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2898/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1448/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak: SKO.ZP/415/233/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 16 lutego 2018 r., nr AU-2/6730.2/234/2018, odmówił M. P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami i wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gaz, c.o., elektryczna, wewnętrznym układem drogowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji wskazano na trzykrotne uchylenie poprzednio zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia 9 stycznia 2009 r. Przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania w sprawie, wskazując w szczególności na kolejne korekty wniosku dokonywane przez Inwestora, a także na treść obu rozstrzygnięć SKO w Krakowie zapadłych dotychczas na gruncie niniejszej sprawy. Szczegółowo przytoczono zarówno treść kolejnych rozstrzygnięć organów obu instancji. Wyjaśniono rolę Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej: "ZIKiT"), jako zarządcy dróg publicznych w K., w procedurze ustalania warunków zabudowy.

Następnie wskazano na przesłanki, które należy spełnić, aby możliwe było ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy. W toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy, wobec kolejnej korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ponownie wystąpiono do ZIKiT o wydanie opinii w stosunku do inwestycji, a wobec negatywnego stanowiska uznano, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wskazano, że wprawdzie w toku postępowania inwestor korygował swój pierwotny wniosek tak, aby dostosować go do wymogów zarządcy drogi, niemniej jednak nowe zaproponowane we wniosku rozwiązania, głównie z uwagi na skalę inwestycji kubaturowej, a także niepełny zakres wskazanych rozwiązań, spotkały się ponownie z opinią negatywną. Inwestor nie zawarł też umowy z ZIKiT, dotyczącej rozbudowy układu drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P., podnosząc następujące zarzuty:

1. - powoływanie się przy odmowie ustalenia warunków zabudowy na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest nieuprawnione, przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 61 ust. 1 pkt 3, jest to zatem jedynie uszczegółowienie tego ostatnio powołanego przepisu wskazujące tylko na jedną z możliwości uznania, ze warunek w nim ujęty jest spełniony,
2. - dokonywane w toku postępowania modyfikacje wniosku i zmiany koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji, wynikały z okoliczności niezależnych od strony, w szczególności braku możliwości poszerzenia ul. [...] na odcinku 22 m ze względu na brak zgody właścicieli poszczególnych działek na odsprzedanie ich fragmentów,
3. - brak było podstaw do objęcia koncepcją rozbudowy drogi na odcinku, który objęty jest umową nr [...] zawartą z S. Sp. j., dotyczącą rozbudowy i przebudowy tego odcinka drogi,
4. - na skutek modyfikacji wniosku znacznie zmniejszono planowaną intensywność zabudowy, co winno zostać wzięte pod uwagę przy weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.,
5. - ul. [...] nie jest drogą publiczną, ale wewnętrzną, nie stosuje się zatem do niej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedynym przepisem rozporządzenia, który może zostać do tej drogi zastosowany, jest § 14, jednak znajdzie on zastosowanie dopiero w trakcie procedowania pozwolenia na budowę,
6. - w tej sytuacji jedyną istotną z punktu widzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. kwestią winno być to, czy ul. [...] zapewnia połączenie inwestycji z drogą publiczną. Ten warunek owa droga spełnia,
7. - brak zawarcia proponowanej umowy nie wynikał z braku woli inwestora, a jedynie z braku technicznych możliwości poszerzenia ul. [...] na krótkim, 22 - metrowym odcinku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr SKO.ZP/415/233/2018, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała z negatywnego stanowiska dotyczącego planowanej obsługi komunikacyjnej zamierzenia. ZIKiT kilkukrotnie opiniował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w związku z dokonywanymi korektami wniosku. Ostatnia opinia została wydana w dniu 22 lutego 2017 r. i dotyczy wniosku w aktualnej wersji. Z opinii tej wynika m.in., że ulica [...] nie spełnia normatywnych parametrów drogi dojazdowej, umożliwiających prawidłową obsługę komunikacyjną i nie jest w stanie przejąć dodatkowego ruchu, który w przypadku realizacji inwestycji wzrośnie analogicznie do wzrostu liczby pojazdów w obszarze przedmiotowego zamierzenia. Ulica [...] stanowi drogę nieprzelotową, ślepo zakończoną, o nawierzchni bitumiczno – żwirowej i szerokości ok. 3,5 m, nie posiadającą wystarczających parametrów zapewniających bezpieczne mijanie się pojazdów, jak również prawidłowe dojście pieszych do terenu inwestycji.

Ulica ta jest pozbawiona chodnika lub pasa do poruszania się pieszych oraz placu do zawracania. Dodatkowo od północnej granicy działki nr [...], obr. [...], brak jest urządzonej drogi. Organ odwoławczy uznał, że przedłożona opinia ZIKiT nie jest wystarczającym dowodem na okoliczność spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Opinia ta bowiem odnosi się do okoliczności sprawy dość lakonicznie i skrótowo, nie wyjaśniając szczegółowo wszystkich motywów zajętego negatywnego stanowiska. Stąd też w toku postępowania odwoławczego zwrócił się do ZIKiT o uzupełnienie opinii. Uzupełniając zajęte stanowisko ZIKiT, podtrzymując wcześniejsze ustalenia co do parametrów ul. [...], wyjaśnił, że:

1. - obecnie z ul. [...] korzystają mieszkańcy ok. 40 domów jednorodzinnych. Realizacja przedmiotowej inwestycji zwiększyłaby zatem obciążenie tej drogi o ponad 100%, a uwzględniając możliwość wydzielenia odrębnych lokali w planowanych budynkach jednorodzinnych – jeszcze bardziej;
2. - takie obciążenie drogi uzasadnia twierdzenie, że tylko doprowadzenie jej do parametrów drogi publicznej może zapewnić bezpieczny i prawidłowy dojazd do planowanej inwestycji;
3. - propozycja obsługi komunikacyjnej przedłożona przez inwestora uwzględniała poszerzenie drogi jedynie na początkowym odcinku o długości ok. 70 m oraz budowę brakującego odcinka drogi na terenie działki nr [...], obr. [...], przy całkowitym pominięciu zarówno rozbudowy jak i przebudowy odcinka środkowego o długości 165 m. Koncepcja pomijała również kwestię pieszego dojścia do terenu inwestycji. Ponadto inwestor zaproponował nawierzchnię z kruszywa łamanego;
4. - wyjaśniono, że wskazywana przez inwestora umowa zawarta z innym podmiotem na przebudowę ul. [...] nie może być uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Jest ona bowiem ściśle powiązana z konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, do którego dostosowano zawarte w umowie wymagane parametry drogi. Przy tym wykonanie umowy zależy od realizacji powiązanej z nią inwestycji nie drogowej, nie ma zatem gwarancji, czy i kiedy ono nastąpi;
5. - wskazano, że dla uznania, iż teren przedmiotowej inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie w zakresie drogi dojazdowej konieczne byłoby zagwarantowanie przez inwestora w drodze umowy, że na całym odcinku ul. [...] od ul. [...]1 do terenu inwestycji powstanie ciąg pieszo – jezdny o szerokości 5 m o nawierzchni bitumicznej bądź z kostki brukowej.

W ocenie Kolegium porównanie wskazanych wyżej warunków z przedłożoną przez inwestora koncepcją obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji przesądza o braku spełnienia przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Droga dojazdowa do terenu inwestycji, mająca stanowić jej obsługę komunikacyjną, stanowi uzbrojenie terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdanie SKO nie ma uzasadnionych podstaw, aby wymienione w przepisie art. 2 pkt 13 u.p.z.p. elementy składające się na definicję uzbrojenia terenu różnicować między sobą i jednym przyznawać znaczenie przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a innym takiego znaczenia odmawiać. Przepis art. 2 pkt 13 u.p.z.p. expressis verbis, definiując pojęcie "uzbrojenie terenu" wymienia drogi w jednym rzędzie z przewodami kanalizacyjnymi, elektrycznymi, ciepłowniczymi, gazowymi i telekomunikacyjnymi, nie różnicując przy tym, o jakich drogach jest mowa (publicznych czy wewnętrznych).

Przy tym, skoro przepis art. 2 u.p.z.p. stanowi tzw. słowniczek tejże ustawy, to zgodnie z regułami prawidłowej legislacji, jak również wykładni, definiowane w tym przepisie pojęcie należy rozumieć zgodnie z definicją ilekroć pojawi się w treści ustawy. Skoro przepis art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "uzbrojenie terenu", które zostało zdefiniowane w słowniczku, nadawanie temu pojęciu znaczenia innego niż wynikające z wprowadzonej przez ustawodawcę definicji jest nieprawidłowe i nieuprawnione.

Kwestia powyższa jest całkowicie niezależna od przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji może mieć zagwarantowany faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, co nie przesądza jeszcze, że zagwarantowana jest prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji (uzbrojenie terenu).

Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów odwołania podano, że w przypadku drogi wewnętrznej badanie jej przepustowości i parametrów było dopuszczalne. O ile bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) dotyczą dróg publicznych, o tyle jednak kwestia zapewnienia wystarczającego uzbrojenia w zakresie drogi dojazdowej jest okolicznością faktyczną, niezależną od statusu drogi, która taki dojazd ma stanowić. Kwestia ta sprowadza się bowiem do weryfikacji, czy wskazana przez inwestora jako obsługa komunikacyjna droga ma takie parametry, że biorąc pod uwagę charakter inwestycji, będzie ona w stanie zapewnić prawidłowe i bezpieczne połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. Nie musi to oznaczać w każdym przypadku konieczności zapewnienia drodze parametrów drogi publicznej, ale może się do tego sprowadzać.

Koncepcja obsługi komunikacyjnej przedłożona przez inwestora nie uwzględnia podstawowych warunków, jakie formułuje ZIKiT w zakresie zapewnienia minimalnych wymogów dla bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, nie może w tym kontekście być brany pod uwagę argument o braku możliwości poszerzenia drogi z uwagi na brak zgody właścicieli poszczególnych działek na sprzedaż ich niezbędnych dla tego celu części. Taka przeszkoda oznacza jedynie, że brak jest możliwości zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony ul. [...].

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie:

1. - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej przepisy postępowania, przepisy prawa materialnego oraz opierającej się na ich błędnej wykładni, podczas gdy z uwagi na naruszenia wymienionych przepisów decyzja Prezydenta Miasta Krakowa powinna była być uchylona, a sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.;
2. - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji mimo tego, że opierała się na licznych naruszeniach przepisów postępowania i prawa materialnego oraz na ich nieprawidłowej wykładni oraz mimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
3. - art. 8 k.p.a., poprzez zmienność poglądów prawnych prezentowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wobec skarżącej i wydanie przez ten sam organ odmiennego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, mimo braku przesłanek do takiego działania i niewskazania ich w treści decyzji;
4. - art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wezwanie ZIKIT do przedłożenia opinii, co stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania przed organem odwoławczym;
5. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego przedłożonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia na podstawie wszystkich dowodów czy projektowane zamierzenie będzie posiadało należyte uzbrojenie w zakresie układu drogowego oraz poprzez uznanie, że ponowna opinia ZIKiT z dnia 12 lipca 2018 r. jest przydatna dla ustalenia okoliczności, na które została dopuszczona jako dowód;
6. - art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezasadne skorzystanie z uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi mimo tego, że teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej; poprzez badanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w trybie uzgodnienia z zarządcą drogi i poprzez uznanie jego opinii za wystarczający dowód, poprzez niezwrócenie się do zarządcy drogi o uzgodnienie inwestycji w trybie art. 106 k.p.a. mimo uznania takiej konieczności, i tym samym — poprzez ograniczenie stronie możliwości działania w sprawie w związku z brakiem możliwości wniesienia zażalenia na dokonanie niezasadnego uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi;
7. - art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że w każdym przypadku, gdy infrastruktura drogowa wymaga jakiejkolwiek przebudowy (w tym w zakresie dróg wewnętrznych), konieczne jest przedłożenie umowy w oparciu o którą inwestor zobowiązuje się do takiej przebudowy i jest to bezwzględny warunek wydania decyzji, co doprowadziło do zastosowania tak wyłożonych przepisów i w konsekwencji do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ odwoławczy odstąpił od dotychczas przyjmowanej praktyki działania w sprawie w zakresie wytykanych dotychczas błędów co do przeprowadzonych uzgodnień i konsultacji, w szczególności zarządcy drogi. Nadto, Kolegium nie zastosowało się do tych jasnych dyrektyw występując do ZIKIT (20 kwietnia i 19 czerwca 2018 r.). o uzupełnienie wydanej w przedmiotowej sprawie negatywnej opinii (opinia z dnia 22 lutego 2017 r., znak IW.460.1.203.2017). Zakres uwag i pytań, składający się rzekomo jedynie na doprecyzowanie stanowi – zdaniem skarżącej – wezwanie do dokonania ponownej oceny zamierzenia. Wystosowując tego typu wezwania Kolegium potwierdziło, że opinia ZIKiT, uznawana za kluczowy i wyłączny dowód pomiędzy Inwestorką i Prezydentem Miasta Krakowa jest nieprzydatna. Taki wniosek powinien prowadzić Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż w trakcie postępowania w drugiej instancji zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub co najmniej w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu nie doszło do uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Doszło natomiast do naruszenia przepisów postępowania, które nie wpłynęły na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a przyczyniły się do długości kontrolowanego postępowania administracyjnego, które – nawet uwzględniając zmiany wprowadzane przez inwestora – trwało zdecydowanie za długo. Nie jest to jednak przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Według Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, okoliczności sprawy i analiza treści uzasadnień wcześniejszych decyzji SKO, nie daje podstaw do wyrażenia poglądu, że organ naruszył art. 8 k.p.a. SKO uchylało bowiem negatywną dla strony skarżącej decyzję organu I instancji, zobowiązując do dokonania dalszych, wskazanych przez siebie ustaleń i rozważań. Ze stanowiska organu II instancji nie można natomiast wnioskować, aby organ ten uważał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy winna zapaść decyzja korzystna dla inwestora.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Jednym z nich, wymienionym w punkcie 3, jest warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. przez "uzbrojeniu terenu" należy natomiast rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu, drogi o jakich mowa w przytoczonym przepisie to z oczywistych względów nie drogi publiczne, lecz drogi, które łączą teren inwestycji z drogą publiczną, w przypadku jeśli teren ten nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Taka właśnie sytuacja występuje w tym przypadku. Teren inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej, lecz poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa i jest zarządzana przez Zarząd Dróg Miasta K. Wyrażenie poglądu, czy istniejąca droga łącząca teren inwestycji z drogą publiczną jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego, czyli czy spełnia warunek o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., wymaga dokonania ustaleń jak wygląda aktualny układ drogowy, jak jest obciążony, czy inaczej ujmując jaki krąg użytkowników stale z niego korzysta oraz jakie jest planowane zamierzenie inwestycyjne i w jakim – najbardziej prawdopodobnym – stopniu obciąży aktualnie istniejący układ komunikacyjny.

Po dokonaniu tych ustaleń konieczne jest wyrażenie oceny, czy uwzględniając powyższe okoliczności, układ drogowy jest wystarczający dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wystarczający nie jest. W tym zakresie, w ocenie Sądu, dokonano wyczerpujących ustaleń oraz prawidłowej oceny, że istniejąca droga wewnętrzna nie jest w stanie zapewnić wystarczającego, w tym bezpiecznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Sąd wyraził także pogląd, że inaczej dokonuje się oceny, czy "wystarczające" jest uzbrojenie terenu w zakresie układu drogowego, a inaczej przy ocenie, czy "wystarczające" jest uzbrojenie terenu np. w wodociąg, czy sieć dostarczającą energię elektryczną. W tym drugim wypadku, stosowne przepisy techniczne dają podstawę do dokonania precyzyjnych obliczeń, czy istniejąca sieć jest w stanie obsłużyć planowane zamierzenie, a organ dokonuje w tym zakresie ustaleń i oceny na podstawie dokumentów od wyspecjalizowanych jednostek, zajmujących się dostawą wody, czy energii.

Nieco inna sytuacja występuje przy dokonywaniu oceny układu drogowego jako wystarczającego, bądź niewystarczającego. W tym wypadku ocena ma charakter bardziej subiektywny, nie znajduje wprost uzasadnienia w prawach fizyki, a co za tym idzie, może zostać dokonana samodzielnie przez organ, który powinien dokonać w tym zakresie wnikliwej oceny, uwzględniając wcześniej wskazane okoliczności.

Sąd zaznaczył przy tym, że dokonanie w tym przedmiocie prawidłowej oceny nie wymaga obligatoryjnego skorzystania z opinii zarządcy drogi. Organ może skonsultować się, czy zwrócić o opinię do jednostki organizacyjnej, która zajmuje się zarządem dróg (w tym wypadku była to jednostka organizacyjna organu I instancji), ale takie postępowanie nie jest obowiązkowe. Opinia taka nie jest też dla organu wiążąca, który ostatecznie sam musi dokonać stosownej oceny. Zwrócenie się o taką opinię nie jest też w żadnym wypadku uzgodnieniem, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p., jak to zarzuca się w skardze. Dlatego wszelkie zarzuty podniesione na tej płaszczyźnie Sąd ocenił jako bezzasadne.

Sąd wskazał też, że odcinek tej drogi od terenu inwestycji do drogi publicznej wynosi ponad 500 metrów. Droga ta ma częściowo nawierzchnię bitumiczno – żwirową, przy czym na odcinku ok. 165 metrów w ogóle nie posiada żadnej utwardzonej nawierzchni. Jest w tym zakresie jedynie ewidencyjną działką drogową, czy określając kolokwialnie drogą polną. Na odcinku utwardzonym jej szerokość wynosi ok. 3,5 metra, pozbawiona jest chodnika lub innego pasa dla pieszych, nie ma też placu do zawracania, a aktualnie stale korzystają z niej mieszkańcy ok. 40 domów jednorodzinnych. Inwestycja, którą planuje skarżąca, to 44 budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, w których jak trafnie wskazuje organ, istnieje możliwość wydzielenia 88 lokali mieszkalnych, a ponadto także lokali użytkowych. Uwzględniając, że teren inwestycji jest położony na obrzeżach K., z dużą dozą prawdopodobieństwa można zakładać, że na każdy lokal mieszkalny, średnio przypadać będzie po ok. 2 samochody, co zwiększy obciążenie ul. [...] o ok. 200 nowych pojazdów stałych użytkowników.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd zgodził się z organem, że taki układ komunikacyjny nie jest wystarczający do zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia. Dotyczy to zarówno przepustowości, możliwości bezpiecznego mijania się pojazdów, jak i bezpiecznego poruszania się pieszych, na obiektywnie długim, bo ponad półkilometrowym odcinku, w różnych porach roku i w różnych warunkach atmosferycznych. Ponadto podkreślenia wymaga, że odcinek 165 metrów działki drogowej w ogóle nie jest urządzony, co oznacza, że w trudnych warunkach atmosferycznych (np. roztopy) teren inwestycji w ogóle pozbawiony jest dostępności zwykłym pojazdem osobowym.

Biorąc pod uwagę, że do tej działki inwestor nie posiada prawa, a co za tym idzie, nie może samodzielnie zrealizować choćby prowizorycznej drogi, po której dadzą radę poruszać się pojazdy, nie można uznać, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie w zakresie drogi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego umowy na budowę / przebudowę drogi Sąd wskazał, że zasadą jest, że teren inwestycji musi posiadać uzbrojenie, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Może to być uzbrojenie istniejące lub projektowane. Jeśli tak jest, inwestor nie musi zawierać z dostawcą tzw. mediów, czy zarządcą drogi żadnych umów i nie musi się nimi legitymować w postępowaniu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast jeśli uzbrojenie nie jest wystarczające, wymagane jest zapewnienie uzbrojenia terenu w drodze stosownej umowy pomiędzy inwestorem i właściwą jednostką organizacyjną, w tym wypadku zarządcą ul. [...]. Zdaniem Sądu zawarcie umowy było konieczne nie dlatego, że ul. [...] wymaga "jakiejkolwiek przebudowy" jak to ujęto w skardze, lecz dlatego, że wymaga budowy i przebudowy, ponieważ aktualnie nie jest wystarczająca dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia.

Ponieważ do zawarcia takiej umowy nie doszło, nie można uznać, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., został spełniony poprzez zagwarantowanie uzbrojenia terenu poprzez zawarcie stosownej w tym zakresie umowy pomiędzy inwestorem, a Zarządem Dróg Miasta K. Sąd wskazał, że organ dokonał wszystkich koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, które należy uznać za rzetelne, a dokonana na ich podstawie ocena o braku uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie odpowiedniej drogi wewnętrznej jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł profesjonalny pełnomocnik M. P., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci:
2. 1. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przy dokonywaniu oceny spełnienia tej przesłanki w zakresie uzbrojenia w drogi obowiązują inne, subiektywne kryteria i organ nie może się oprzeć na obiektywnych i sprawdzalnych danych oraz kryteriach, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że ustawa nie przewiduje tego typu rozróżnienia, zatem jest ono niezasadne, a samo dokonanie obiektywnie sprawdzalnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki uzbrojenia w drogi jest możliwe (na przykład w postaci badań statystycznych, analiz i symulacji ruchu drogowego czy badań wytrzymałości materiałowej) i powinno mieć miejsce; oraz poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że dla spełnienia przesłanki wynikającej z tego przepisu w zakresie uzbrojenia w drogi konieczne jest posiadanie stosownej umowy z właściwą jednostką organizacyjną jeszcze przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że posiadanie tego typu umowy jest jedynie przykładowym sposobem wypełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie projektowanego uzbrojenia, a w każdym razie uzyskanie takiej umowy przed otrzymaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne;
3. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które sprowadzało się do przekroczenia uprawnień organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i do nieprawidłowego przeprowadzenia tego postępowania co do istotnych aspektów sprawy w znacznej części, zamiast prawidłowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i poprzez naruszenie w ten sposób zasady dwuinstancyjności — a w efekcie niestwierdzenia przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, choć podlegała uwzględnieniu;
5. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które sprowadzało się do nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, oficjalności postępowania dowodowego oraz wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez ocenienie niezgodnie z zasadami logiki, że opinia uzupełniająca przedłożona w postępowaniu odwoławczym jest wiarygodnym środkiem dowodowym w zakresie okoliczności, na jakie została powołana, choć opinia ta jest zbiorem niesprawdzalnych i dowolnych twierdzeń urzędników na temat zasadności zamierzenia inwestycyjnego i nie pozwala na ustalenie okoliczności faktycznych i kontrolę własnej prawidłowości — a w efekcie niestwierdzenia przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, choć podlegała uwzględnieniu;
6. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które sprowadzało się do niezgodnego z prawem wydawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmiennych rozstrzygnięć w tej samej sprawie administracyjnej i w tych samych okolicznościach, co stanowi naruszenie zasady zaufania — a w efekcie niestwierdzenia przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, choć podlegała uwzględnieniu;
7. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9,10 § 1 i 11 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które sprowadzało się do niezgodnego z prawem zaakceptowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że Prezydent Miasta nie informował skarżącej należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i tym samym ograniczał jej czynny udział w postępowaniu, w szczególności, że nie udzielano skarżącej jasnych i jednoznacznych informacji co do wymagań w zakresie uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do kwestii uzbrojenia w drogi, choć wielokrotnie o to wnosiła — a w efekcie niestwierdzenia przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi, choć podlegała uwzględnieniu;
8. 6. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady wydawania wyroku na podstawie akt sprawy oraz poprzez prowadzenie przez Sąd samodzielnego postępowania dowodowego celem wykazania, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie uzbrojenia w drogi, choć Sąd powinien był się ograniczyć do kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
9. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania w postaci pojawienia się możliwości uzyskania dostępu inwestycji do innej drogi publicznej i w związku z tym poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, choć podlegała ona uchyleniu;
10. 8. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, choć zaskarżona decyzja opierała się na licznych, wskazanych powyżej naruszeniach prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie mu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w pierwszej i drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dokonanej przez Sąd I instancji. Wyprowadzanie wniosku z wypowiedzi Sądu, dotyczącej istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu z perspektywy zamierzenia budowlanego (której brzmienie może budzić pewne wątpliwości), że przy dokonywaniu oceny spełnienia tej przesłanki w zakresie uzbrojenia w drogi obowiązują subiektywne kryteria i organ nie może się oprzeć na obiektywnych i sprawdzalnych danych oraz kryteriach, należy uznać za nadinterpretację tejże wypowiedzi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest bowiem mowa o "bardziej subiektywnym" charakterze oceny. Jednak równocześnie Sąd wskazuje, że ocena ta powinna być dokonana w sposób wnikliwy, przy uwzględnieniu wskazanych wcześniej okoliczności (s. 13 uzasadnienia wyroku). Okoliczności te zostały przedstawione i poddane ocenie w opinii ZIKiT, a następnie w decyzjach organów obu instancji.

Również za nietrafny należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., która – zdaniem skarżącej – doprowadziła "do uznania, że dla spełnienia przesłanki wynikającej z tego przepisu w zakresie uzbrojenia w drogi konieczne jest posiadanie stosownej umowy z właściwą jednostką organizacyjną jeszcze przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, choć prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że posiadanie tego typu umowy jest jedynie przykładowym sposobem wypełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie projektowanego uzbrojenia a w każdym razie uzyskanie takiej umowy przed otrzymaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne." Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.: "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem." W przywołanym przez skarżącą wyroku WSA w Krakowie z 18 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1259/18), tak jak w innych orzeczeniach w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1050/19, LEX nr 3034365 czy też wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18, LEX nr 2799018), wskazuje się, że zagwarantowanie, o którym mowa w przywołanym przepisie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Skarżąca nie wzięła jednak pod uwagę tego, że wskazana w orzecznictwie wykładania odnosi się do okoliczności, w których dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia) została wykazana. W okolicznościach sprawy poddanej kontroli przez Sąd I instancji takie okoliczności nie zaszły, zatem w świetle ustalonego stanu faktycznego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Także kolejny zarzut, tym razem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które sprowadzało się do przekroczenia uprawnień organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i do nieprawidłowego przeprowadzenia tego postępowania co do istotnych aspektów sprawy w znacznej części i naruszenia w ten sposób zasadny dwuinstancyjności, nie zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę treść art. 136 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r., (zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2017 r. poz. 935) "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1."), organ odwoławczy wykorzystał kompetencję do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania, które miało na celu jedynie uzupełnienie opinii ZIKIT, która w pierwotnej wersji została sporządzona w ramach postępowania przed organem I instancji. Zastosowanie w tym przypadku art. 136 k.p.a. nie prowadziło do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co obligowałoby organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też za prawidłowe należy uznać niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez błędną ocenę uzupełnionej opinii ZIKIT. Wbrew twierdzeniom skarżącej, że opinia jest zbiorem niesprawdzalnych i dowolnych twierdzeń urzędników na temat zasadności zamierzenia inwestycyjnego oraz zawiera jedynie arbitralne stwierdzenia, należy wskazać, że w opinii tej podniesiono m.in. to, że przedmiotowa droga jest drogą nieprzelotową, ślepo zakończoną o nawierzchni bitumiczno – żwirowej i szerokości ok 3,5 m, pozbawioną chodnika oraz placu do zawracania. Przywołane dane są weryfikowalne, zatem nie można określać ich mianem arbitralnych, niesprawdzalnych czy dowolnych. Na ich podstawie uznano, że układ komunikacyjny w opisanej postaci nie jest wystarczający do zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego zamierzenia.

Tym samym nie można się zgodzić z oceną skarżącej, że podstawą fragmentów opinii odnoszących się twierdzeń m.in. o tym, że podwojenie liczby budynków mieszkalnych przełoży się na podwojenie istniejącego ruchu, są wyłącznie gołosłowne i arbitralne niedające się zweryfikować stwierdzenia podpisanych pod opinią pracowników.

Za pozbawione uzasadnionych podstaw należy uznać również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9,10 § 1 i 11 k.p.a. Zarzut braku reakcji Sądu na wydawanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmiennych rozstrzygnięć w tej samej sprawie administracyjnej i w tych samych okolicznościach, prowadzących do naruszenia zasady zaufania, nie uwzględnia wielokrotnych modyfikacji wniosku skarżącej w zakresie zamierzenia inwestycyjnego, które wpływały na zmianę okoliczności faktycznych, a w konsekwencji na treść poprzednich rozstrzygnięć.

Błędny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9,10 § 1 i 11 k.p.a., poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ wskazanych przepisów, które – jak wynika z treści tego zarzutu i jego uzasadnienia – prowadziło do nieudzielenia skarżącej jasnych i jednoznacznych informacji co do wymagań w zakresie uzyskania warunków zabudowy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że informacje w tym zakresie były udzielane, natomiast ich "niejednoznaczność" była konsekwencją zmian dokonywanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., określającego zasadę wydawania wyroku na podstawie akt sprawy, poprzez prowadzenie przez Sąd I instancji samodzielnego postępowania dowodowego należy uznać, że cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 21 skargi kasacyjnej) fragmenty uzasadniania zaskarżonego wyroku (s. 14 uzasadnienia wyroku), nie świadczą o prowadzeniu przez Sąd I instancji samodzielnego postępowania dowodowego. Sąd w tych fragmentach odnosi się do materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego, w tym do stanowiska ujętego w treści uzupełnionej opinii ZIKIT. Sformułowania użyte w tych fragmentach uzasadnienia mogą budzić wątpliwości co do przyjętej przez Sąd formuły wypowiedzi na temat wniosków wynikających z tej opinii, jednak wątpliwości te nie przekładają się na prawidłowość oceny kontrolowanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie także i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania w postaci pojawienia się możliwości uzyskania dostępu inwestycji do innej drogi publicznej i w związku z tym poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego nie można na podstawie dołączonych do skargi kasacyjnej kopii pism uznać, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów postępowania. Z dwóch pierwszych pism (ZIKiT z dnia 1 czerwca 2017 r. oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 18 lipca 2017 r.) nie wynika by pojawiła się możliwość uzyskania dostępu inwestycji do innej drogi publicznej.

Natomiast pismo podpisane przez Kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich, zostało opatrzone datą 18 kwietnia 2019 r., a zatem zostało sporządzone po wydaniu zaskarżonego wyroku. Już choćby te powody nie dają podstaw do uznania, że w wyroku Sądu I instancji doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Brak zasadności wymienionych wyżej zarzutów czyni tym samym niezasadnym ostatni zarzut – naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a, poprzez oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.