Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2898/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn.: "Budowa linii 400 kV [...]" w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], gmina K., w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 404 ze zm.), zwanej dalej "specustawą".

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że poza spełnieniem w niniejszej sprawie warunków wynikających z art. 4 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy, ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych działek skarżącej Spółki jest w analizowanej sprawie uzasadnione. Działki te zostały wskazane jako te, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy. A zatem w sprawie zasadnie ograniczono sposób korzystania z działek nr [...], [...] oraz [...], gmina K.. Minister uznał, że dla działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, na których znajduje się czynna linia kolejowa i które stanowią teren zamknięty zachodziły przesłanki zastosowania art. 22 ust. 1 specustawy. Minister podkreślił, że z treści art. 22 ust. 1 specustawy w żaden sposób nie wynika, aby nie znajdował on zastosowania do nieruchomości, na których znajdują się czynne linie kolejowe i które stanowią tereny zamknięte.

Ustawodawca nie wyłączył z zakresu stosowania art. 22 ust. 1 specustawy nieruchomości stanowiących tereny zamknięte. Specustawa nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości jej zastosowania do terenów o takim statusie. Ograniczeń w tym zakresie nie zawierają też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy o transporcie kolejowym. Wręcz przeciwnie, administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczyć może również nieruchomości stanowiących kolejowe tereny zamknięte (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2977/17). Minister uznał, że decyzja organu I instancji ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, nie wskazuje szczegółowych rozwiązań technicznych realizacji inwestycji. Podkreślono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych stanowi jeden z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, zaś następnym etapem jest zaś przygotowanie projektu budowlanego oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dopiero w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zostaną określone szczegółowe rozwiązania techniczne dotyczące wymogów i warunków, dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym. Organ powołał art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Organ wyjaśnił, że możliwość zastosowania art. 22 ust. 1 specustawy nie jest ograniczona w szczególności np. przez fakt zawarcia umowy umożliwiającej realizację inwestycji bądź brak zawarcia porozumienia dla celu szeroko rozumianej eksploatacji linii przesyłowej. W tej zaś sprawie wymaga jedynie sprawdzenia czy wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odpowiada wymogom wyrażonym w regulacjach specustawy.

Natomiast przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy nie może stanowić zagadnienie, czy przeprowadzane były przez inwestora jakiekolwiek negocjacje w tej kwestii, ani treść ewentualnie zawartej na tę okoliczność umowy.

Minister nie podzielił również argumentów skarżącej spółki, że Wojewoda błędnie i niezasadnie udzielił zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów niewymienionych w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w sytuacji gdy zakres inwestycji odnoszący się do przedmiotowych działek, jak również uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej, obejmują jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej nad ww. działkami.

Przepisy tej ustawy nie zobowiązują wnioskodawcy do szczegółowego określenia we wniosku, na czym faktycznie/konkretnie będzie polegało ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Tym samym, niemożliwe jest wymaganie od organu orzekającego na tym etapie procesu inwestycyjnego, aby szczegółowo określił w decyzji lokalizacyjnej zakres ograniczenia.

Z uwagi na powyższe Minister uznał, że zapis znajdujący się w skarżonej decyzji Wojewody o orzeczeniu ograniczenia korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest zgodny z wymogami specustawy i nie stanowi o wadliwości tej decyzji.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu skarżącej o naruszeniu przez Wojewodę art. 22 ust. 1 specustawy w związku z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Spółka jako użytkownik wieczysty jest podmiotem właściwym do udostępnienia inwestorowi ww. nieruchomości w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Minister nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego pominięcia okoliczności, że w myśl uzgodnień z zarządcą infrastruktury kolejowej, prowadzenie robót na przedmiotowych działkach, dopuszczalne jest jedynie po uprzednim zgłoszeniu robót i uzgodnieniu ich z Zakładem Linii Kolejowych, a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych. Albowiem w sprawie miał zastosowanie art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. a specustawy. Poza tym szczegółowe warunki realizacji inwestycji zostaną określone na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a kwestia prowadzenia robót, w tym wejścia na działki stanowiące teren kolejowy (z uwzględnieniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym, w tym art. 58), jest już elementem prowadzenia samych robót budowlanych oraz szczegółowego ich harmonogramu i nie podlega ocenie organów orzekających w sprawie lokalizacji inwestycji.

Minister nie podzielił również argumentów skarżącej Spółki, jakoby Wojewoda Pomorski pominął wymagania dla prowadzenia robót oraz usytuowania różnego rodzaju obiektów na terenach kolejowych, wynikające z art. 53 ust. 1 i 2, art. 57 ustawy o transporcie kolejowym oraz "§ 119 ust. 3 i 5 rozporządzenia w sprawie odległości i warunków usytuowania obiektów w sąsiedztwie linii kolejowej". To jest ustalane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Minister nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 specustawy przez jego zastosowanie do przedmiotowych działek. Przepis ten ma zastosowanie do wszystkich nieruchomości objętych ograniczeniem w korzystaniu na mocy art. 22 ust. 1 ww. ustawy.

Organ uznał, za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto organ I instancji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 22 ust. 1 specustawy, art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 22 ust. 2 specustawy, art. 53 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie uczestnik (inwestor), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/20, oddalając skargę, wskazał, że art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy był materialnoprawną podstawą umożliwiająca wydanie zakwestionowanej decyzji. Inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia map z projektem podziału nieruchomości, wskazania nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, wskazania również ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomości. Powyższe wynika z treści art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. a i b specustawy.

W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko organu, że złożony wniosek zawiera wszystkie wymagane elementy wynikające ze specustawy. Do wniosku inwestor załączył również decyzję środowiskową dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy, a w szczególności, że zawiera wszystkie elementy prawem wymagane. Właściwa jest również ocena organu odwoławczego, co do prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Szczegółowe ustalenia zostały powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji i Sąd w całości je podzielając, przyjął je za własne.

Sąd, odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, zauważył, że zarzuty te są analogiczne do zgłoszonych na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy bardzo szczegółowo odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ również merytorycznie wypowiedział się co do argumentów przedstawionych przez skarżącą Spółkę. Sąd w całości podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak również powtórzone w złożonej odpowiedzi na skargę. Dlatego jako bezzasadne ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 22 ust. 1 specustawy, art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy, art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 22 ust. 2 specustawy, art. 53 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarzonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" na podstawie art. 188 p.p.s.a.; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz pominięcie istotnych w niniejszej sprawie okoliczności, w tym w szczególności:
2. - pominięcie okoliczności, że działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K. stanowią czynne linie kolejowe, po których odbywa się ruch pociągów oraz związanych z tym ograniczeń, a także wymogów i warunków dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym;
3. - pominięcie okoliczności, że w odniesieniu do działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K., uczestnik posiada umożliwiający realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej tytuł prawny w postaci umowy nr [...] oraz uzgodnień: ze spółką P. S.A z dnia 28 marca 2017 r., a także uzgodnień z zarządcą linii kolejowych – spółką P. S.A. z dnia 18 stycznia 2017 r. (uzgodnienie nr [...], nr [...], nr [...]), uprawniające go do wejścia i prowadzenia na terenie wyżej wymienionych działek robót budowlanych, polegających m.in. na budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV, w oparciu o które to dokumenty doszło do zrealizowania przedmiotowej inwestycji, wobec czego postępowanie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy jest bezcelowe i bezprzedmiotowe;
4. - pominięcie okoliczności, że zakres inwestycji odnoszący się do działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K. obejmuje, według dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu, jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad wyżej wymienionymi działkami, nie przewiduje zaś założenia innych urządzeń i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych, czy nadziemnych. Z uwagi na powyższe nie jest zasadnym udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów nie wymienionych w dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu;
5. - pominięcie okoliczności, że opinie oraz uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej (P. S.A.) oraz innymi spółkami kolejowymi odnoszące się do działek nr [...], [...] oraz [...] w gminie K. dotyczą zakresu robót obejmujących jedynie przeprowadzenie oraz eksploatację przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad wyżej wymienionymi działkami, nie odnoszą się natomiast do założenia innych urządzeń i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych, czy nadziemnych. Z uwagi na powyższe nie jest zasadnym udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów nie objętych opiniowaniem czy uzgodnieniami z zarządcą linii kolejowej;
6. - pominięcie okoliczności, iż zgodnie z uzgodnieniami z zarządcą infrastruktury kolejowej – P. S.A. z dnia 18 stycznia 2017 r. (uzgodnienie nr [...], nr [...], nr [...]), prowadzenie robót na przedmiotowych działkach, jest dopuszczalne jedynie po uprzednim zgłoszeniu robót, zawarciu z zarządcą infrastruktury kolejowej umowy regulującej zasady i warunki realizacji robót na terenie kolejowym i uzgodnieniu ich z Zakładem Linii Kolejowych, a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych;
7. - ustalenie, że uczestnik nie posiada tytułu prawnego do działek nr [...], [...] oraz [...] w gminie K., mimo, że uczestnik posiada tytuł prawny umożliwiający na działce nr [...], działki nr [...] oraz działki nr [...] realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w postaci umowy nr [...] oraz uzgodnień: ze spółką P. S.A. z dnia 28 marca 2017 r., a także trzech uzgodnień z zarządcą linii kolejowej, spółką P. S.A. z dnia 18 stycznia 2017 r. (uzgodnienie nr [...], nr [...], nr [...]), umowy ze spółką P. S.A. z dnia 28 listopada 2018 r. oraz porozumienia do wyżej wymienionej umowy z dnia 28 listopada 2018 r., uprawniający go do wejścia i prowadzenia na terenie wyżej wymienionych działek robót budowlanych, polegających na m.in. budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV;
8. - poprzez ograniczenie sposobu korzystania z oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K. wpisując w treść decyzji brzmienie obowiązującego przepisu i pominięcie ścisłego określenia zakresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, stosownie do stanu faktycznego sprawy;
9. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wskazano, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj.

1. - art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo, że brak jest przesłanek aby zastosować wyżej wskazaną regulację w niniejszej sprawie, a także poprzez nie określenie zakresu ograniczenia w korzystaniu z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K.;
2. - art. 22 ust. 1 specustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie ograniczenie sposobu korzystania z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K., w celu zapewnienia prawa wejścia na teren wyżej wymienionych działek dla prowadzenia budowy w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, eksploatacją, przebudową, utrzymaniem, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, mimo że uczestnik posiada tytuł prawny umożliwiający na wyżej wymienionych działkach realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w postaci umowy nr [...] zawartej pomiędzy wykonawcą działającym na rzecz uczestnika, a spółką P. S.A. oraz uzgodnień: ze P. S.A. z dnia 28 marca 2017 r., a także uzgodnień z zarządcą linii kolejowych – P. S.A. z dnia 18 stycznia 2017 r. (uzgodnienie nr [...], nr [...], nr [...]), uprawniających go do wejścia i prowadzenia na terenie wyżej wymienionych działek robót budowlanych, polegających na m.in. budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV;
3. - art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanowiących linie kolejowe działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] [...] w gminie K.. Ponieważ podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na wstęp na teren linii kolejowej nie jest P. S.A. lecz zarządca linii kolejowej, wobec czego nałożenie na skarżącego kasacyjnie niebędącego zarządcą linii kolejowej obowiązku udostępnienia działek stanowiących linie kolejowe czyni wyżej wymienioną decyzję niemożliwą do wykonania;
4. - art. 22 ust. 1 specustawy przez jego błędna wykładnię i uznanie, że treść decyzji musi odpowiadać brzmieniu art. 22 ust. 1 specustawy z pominięciem ścisłego określenia zakresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, stosownie do stanu faktycznego sprawy;
5. - art. 22 ust. 2 specustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanowiących linie kolejowe działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K. i uznanie, że w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości stanowiącej linię kolejową do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie;
6. - 5 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy o transporcie kolejowym przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący kasacyjnie może wydać objęte niniejszym postępowaniem działki;
7. - art. 38ba ustawy o transporcie kolejowym przez jego niezastosowanie i w następstwie uznanie, że uczestnik jest uprawniony do nieprzywracania do stanu poprzedniego działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K.;
8. - art. 53 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych przez ich błędną wykładnię i w następstwie uznanie, iż nie będą miały one zastosowania w sprawie lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz w następstwie, uznanie za dopuszczalnym udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na stanowiących linie kolejowe działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K., przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w tym podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń bez uprzedniego uzgodnienia robót z zarządcą linii kolejowej;
9. - art. 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 34 ust. 2 specustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanowiących linie kolejowe działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] oraz [...] w gminie K. i pominięcie dotychczas uzyskanych, w postępowaniu o ustaleniu strategicznej inwestycji, opinii i uzgodnień.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2020 r..S.A. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zgodnie z zarządzeniem z dnia 25 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2020 r. strona wnosząca skargę kasacyjną zawnioskowała o wydłużenie terminu "do złożenia pisma w niniejszej sprawie"(do dnia 18.12.2020 r.).Mimo zapowiedzi pisma takiego nie dołączono do akt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W tym też miejscu wskazania wymaga, że termin 7-dniowy na zajęcie stanowiska w sprawie, zakreślony w zarządzeniu z dnia 25 listopada 2020 r., jest jedynie terminem instrukcyjnym, a strona postępowania w każdym czasie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej może przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Artykuł 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w tym zakresie nie zawiera tego rodzaju obwarowań procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Zasadniczo należy wskazać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie wnoszą nic istotnego co mogłoby podważyć legalność decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy. Taka zaś ocena wynika z tego, że argumentacja sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów opiera się na pozaprawnych oczekiwaniach skarżącej Spółki, które raczej powinny zostać skierowane do prawodawcy jako postulaty de lege ferenda. Argumentacja ta bowiem abstrahuje od celów specustawy, która ma za zadanie ułatwienie realizacji inwestycji strategicznych, w tym przez ułatwienie inwestorowi uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście to od woli inwestora zależy w jaki sposób będzie zabiegał o uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jednym z takich sposobów jest możliwość ubiegania się w trybie art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy. Ma rację Sąd I instancji, że specustawa nie uzależnia uzyskania takiej decyzji od uzgodnień lub umów pochodzących od innych podmiotów, którym przysługuje jakiś tytuł prawny do gruntu. W tym zakresie wystarczające jest wskazanie we wniosku konkretnych nieruchomości, których mają dotyczyć skutki o jakich mowa w art. 22 ust. 1 specustawy.

Co więcej, przepisy specustawy nie zawierają uregulowania, które stanowiłoby podstawę na tym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego na zawężenie skutków wskazanych w art. 22 ust. 1 specustawy. Można wskazać, że w takim uregulowaniu prawnym tkwi określona racjonalność (stąd w zaskarżonej decyzji mowa m.in. o skutkach w zakresie założenia innych urządzeń i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych, czy nadziemnych). Nie jest to bowiem etap postępowania, który charakteryzuje się dokładnym sprecyzowaniem robót budowlanych koniecznych do realizacji inwestycji. To jeszcze jest etap planistyczny, tj. przesądzający o lokalizacji przebiegu inwestycji strategicznej; zaś z uwagi na uprzywilejowanie tego rodzaju inwestycji, w ramach tego etapu postępowania prawodawca zdecydował, że dodatkowym rozstrzygnięciem jakie inwestor będzie mógł uzyskać to zagwarantowanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy.

Takie bowiem rozstrzygnięcie oznacza, że inwestor w odniesieniu do wskazanych działek będzie mógł skutecznie ubiegać się o decyzję o pozwoleniu na budowę i faktycznie prowadzić proces inwestycyjny bez barier jakie wiążą się z konstytucyjnie chronionym prawem własności, a więc i dochodzeniem na zasadach ogólnych do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie oparta na twierdzeniu jakoby w sprawie niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny, a tym samym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że dla zastosowania art. 34 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 1 specustawy bez znaczenia jest czy skutki o jakich wyżej mowa mają dotyczyć działek stanowiących czynne linie kolejowe, czy w odniesieniu do tych działek były wcześniej zawierane umowy lub dokonywany proces uzgodnień w zakresie wejścia i prowadzenia na terenie wyżej wymienionych działek robót budowlanych. Inny jest bowiem cel art. 22 ust. 1 specustawy – to zapewnienie prawnej możliwości realizacji inwestycji, co należy odróżnić od faktycznego sposobu realizacji inwestycji. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który jako prawidłowe ocenił stanowisko organu, że dopiero w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zostaną określone szczegółowe rozwiązania techniczne dotyczące wymogów i warunków, dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a.; oraz art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy i art. 22 ust. 1 specustawy nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto wskazania wymaga, że pomimo iż art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy obowiązku właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości to w skardze kasacyjnej na tej podstawie wskazuje się, że zarządca linii kolejowej jest podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na wstęp na teren linii kolejowej. W świetle art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami takie twierdzenia skarżącej Spółki pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W szczególności dla takiego stanowiska nie może stanowić usprawiedliwionych podstaw treść art. 5 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy o transporcie kolejowym, ponieważ przepis ten dotyczy eksploatacji infrastruktury kolejowej, a w ramach tego pojęcia – udostępnianiu infrastruktury kolejowej. Jednak przedmiotowa sprawa co do określenia skutków, o jakich mowa w art. 22 ust. 1 specustawy nie polega na eksploatacji infrastruktury kolejowej.

Ponadto powiązanie argumentacji z art. 38ba ustawy o transporcie kolejowym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przepis ten dotyczy rozpoczęcia procedury przygotowania likwidacji linii kolejowej lub odcinka linii kolejowej co ma wynikać z dokonanej przez zarządcę oceny, że po przydzieleniu zdolności przepustowej w trybie określonym w rozdziale 6 stwierdzi, że wpływy za udostępnianie infrastruktury kolejowej oraz dofinansowanie, o którym mowa w art. 38a ust. 1, i finansowanie lub dofinansowanie, o którym mowa w art. 38b, nie pokrywają kosztów udostępniania tej infrastruktury. Są to jednak skutki związane z działalnością przewozową, a nie z możliwością realizacji inwestycji strategicznych. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 5 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy o transporcie kolejowym; art. 38ba ustawy o transporcie kolejowym – pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Trudno także polemizować z argumentacją podniesioną w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 22 ust. 2 specustawy. Wprost z tego przepisu wynika, że "niezwłocznie po wykonaniu robót, o których mowa w ust. 1, na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w sprawie błędnie zastosowano ten przepis, jak i uznano, że w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości stanowiącej linię kolejową do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie.

Zresztą trudno w okolicznościach tej sprawy mówić o zastosowaniu art. 22 ust. 2 specustawy. Przepis ten niejako posłużył do przedstawienia stosownej argumentacji; z jego treści wynika zaś, że potencjalnie może być zastosowany, ale na końcowym etapie procesu inwestycyjnego w związku z faktycznymi skutkami realizacji inwestycji strategicznej, a nie na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy. Także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 53 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w sprawie trafnie oceniono, że problematyka wynikająca z tych przepisów dotyczy etapu udzielenia pozwolenia na budowę.

Z przepisów tych można bowiem wywieść konieczności uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepisy te bowiem dotyczą uwzględnienia określonych okoliczności faktycznych związanych z procesem inwestycyjno-budowlanym tak aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu kolejowego. Takich bezpośrednich zagrożeń nie powoduje zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy. Określa ona bowiem prawne skutki, które mają jedynie zagwarantować inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co polegać na zapewnieniu prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.

Nie mogło też dojść do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 34 ust. 2 specustawy. Jak bowiem w sprawie wskazywano, podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy. A zatem z woli prawodawcy jeżeli sprawa dotyczy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1, w takim w takim przypadku wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera dane określone w art. 4 ust. 1 pkt 7-9 i nie stosuje się art. 4 ust.

2. Oznacza to, że do ubiegania się przez inwestora o wydanie ww. decyzji nie ma zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 10 specustawy, a więc nie jest wymagane aby wniosek zawierał wskazanie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że takie rozwiązanie prawne wynika z tego, iż zasadniczo o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej przesądzono już uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Stąd zdecydowano, że wskazanie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla nieruchomości jest zbędne w przypadku wydania decyzji o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.