Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2899/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/12 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1995 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], Wojewoda W. przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne o łącznej pow. [...] ha, położone na terenie gminy W..

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 września 2011 r., spółka [...] S.A., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] marca 1995 r. w części dotyczącej działek położonych na terenie gminy W., oznaczonych numerami: [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] marca 1995 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].

W zakresie pozostałych działek oznaczonych numerami: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha z [...], położonych na terenie gminy W., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wnioskowane grunty, na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody W., stanowiły nieruchomość rolną i spełniały warunki do przekazania ich na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Należało zatem uznać, że decyzja Wojewody W. nie naruszała przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. art. 1 pkt. 1, art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

Wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r., spółka [...] S.A. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] SA o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r., orzekł o utrzymaniu w mocy wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzja Wojewody W. z dnia [...] marca 1995 r. została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nieruchomości, określone w art. 1 i 2 ustawy, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegały przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Przedmiotowe grunty, na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody W., stanowiły nieruchomość rolną i spełniały warunki do przekazania ich na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Jednocześnie Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 9 października 1991 r. przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpić miało niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat. Zdaniem Ministra trzyletni termin, w którym miało następować przekazanie gruntów rolnych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, uznać należy za termin instrukcyjny, ponieważ wielokrotnie był przedłużany przez ustawodawcę. Termin nieprzekraczalny w art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wprowadzony został dopiero art. 28 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136).

Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. spółka [...] SA wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który badając legalność zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do prawnej oceny charakteru terminu określonego w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Organ stanął na stanowisku, iż termin ten miał charakter terminu instrukcyjnego, o czym świadczyć miało wielokrotne jego przedłużanie w drodze zmiany ustawy. W ocenie Sądu termin określony w art. 13 ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest terminem prawa materialnego, bowiem jego niezachowanie miało bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Okoliczność, iż wymieniony wyżej termin ma charakter materialnoprawny nie oznacza, zdaniem Sądu, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wprawdzie terminy materialnoprawne nie mogą być przywracane, to jednak z woli ustawodawcy tego rodzaju terminy mogą być przedłużane. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa był wielokrotnie przez ustawodawcę przedłużany.

Sąd dalej wywodził, że w dniu wydania przez Wojewodę W. decyzji z dnia [...] marca 1995 r. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa brzmiał następująco: "Przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż po upływie trzech lat." Treść ta została mu nadana ustawą z dnia 29 grudnia 1993 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 roku, Nr 1, poz. 3). Zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 19 października 1991 roku ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 roku. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa utworzona została na mocy przepisów tej ustawy (art. 3 ust. 1). Agencja powstała więc z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 1 stycznia 1992 roku.

Termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku mijał więc w dniu 1 stycznia 1995 roku. Decyzja Wojewody W. z dnia [...] marca 1995 roku niewątpliwie wydana została po upływie tego terminu. Termin ten został jednak z woli ustawodawcy przedłużony do dnia 31 grudnia 1997 roku. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1996 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 59, poz. 268) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa otrzymał następujące brzmienie: "Przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 1997 roku".

Mając na uwadze okoliczność, iż ustawodawca przedłużył materialnoprawny termin uprawniający Agencję do przejęcia praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku, Sąd uznał, że konwalidowane zostało uchybienie polegające na przekazaniu Agencji praw do nieruchomości wymienionych w decyzji z dnia [...] marca 1995 roku, po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku, w brzmieniu tego przepisu na datę wydania tej decyzji. Przekazanie praw Agencji decyzją z dnia [...] marca 1995 roku mieściło się bowiem w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 25 kwietnia 1996 roku, to jest do 31 grudnia 1997 roku.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że decyzja Wojewody W. wydana została bez podstawy prawnej, albowiem podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania:

1. 1. naruszenie - poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu ustalonym po nowelizacji dokonanej w dniu 25 kwietnia 1996 r., a w szczególności uznanie, że ta nowelizacja, uchwalona już po dniu wydania przedmiotowej decyzji, zawierająca m.in. przesunięcie materialnoprawnego terminu do wydania decyzji do dnia 31 grudnia 1997 r. znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie i będzie mieć wpływ na decyzję wydaną w innym stanie prawnym,
2. 2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie retroakcji przepisów prawa bez żadnej podstawy prawnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 a) i c) p.p.s.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji ujawnienia w trakcie postępowania ewidentnych podstaw do tego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
4. 4. naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie wyrażonej tam zasady praworządności i zastosowanie do oceny danego stanu faktycznego (decyzji z dnia [...] marca 1995 r.) przepisów, które w tej dacie nie obowiązywały i w konsekwencji dokonanie kontroli decyzji administracyjnej nie w oparciu o prawo obowiązujące w dniu jej wydania, ale przepisy uchwalone ponad rok po tej dacie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie w przypadku zaistnienia podstaw do tego, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, sprowadza się do tezy, że można wydać decyzję bez oparcia w obowiązujących przepisach materialnych. Skoro bowiem materialny termin, w którym możliwe było wydanie decyzji upłynął 1 stycznia 1995 r., to po tej dacie, każda pozytywna decyzja musiała być obarczona wadą powodującą jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się jednak na nowelizację ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uchwaloną w dniu 25 kwietnia 1996 r. (weszła w życie 12 czerwca 1996 r.), w myśl której termin na wydanie decyzji o przekazaniu nieruchomości przedłużono do dnia 31 grudnia 1997 r. W opinii Sądu konwalidowało to wadliwość przedmiotowej decyzji, gdyż przekazanie praw Agencji decyzją z dnia [...] marca 1995 r. mieściło się w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 25 kwietnia 1996 r. to jest 31 grudnia 1997 roku.

Jest to, w ocenie skarżącej Spółki, twierdzenie nieuprawnione, bowiem kontrola, jakiej dokonał Sąd w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. winna uwzględniać wyłącznie stan prawny na dzień [...] marca 1995 r., a wszelkie późniejsze nowelizacje ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powinny pozostać bez wpływu na treść orzeczenia. W skardze kasacyjnej podniesiono, że organ wydaje decyzje na podstawie przepisów obowiązujących w danym momencie. Wynika to w pierwszej kolejności z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz 6 k.p.a zasady praworządności. Jest również logiczną konsekwencją i zasadą całego systemu prawnego, gdyż absurdalne byłoby zarówno procedowanie w oparciu o przepisy uchylone, jak i o przyszłe, których z reguły, z oczywistych względów nie sposób przewidzieć.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr 2012, poz.270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie, dopuścił się Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie występują i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozważania do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W skardze kasacyjnej, powołując się na obie podstawy określone w art.174 p.p.s.a., strona skarżąca podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również wskazała na uchybienia przepisom postępowania. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zarzucono wprawdzie naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powiązał zarzuty naruszenia prawa materialnego z art.156 §1 pkt 2 k.p.a., co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do istoty sprawy, która była prowadzona nie w postępowaniu zwykłym, lecz w trybie nadzwyczajnym.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolnych położonych na terenie W.. Skarżąca kasacyjnie Spółka prezentuje stanowisko, że z uwagi na wydanie decyzji w czasie, gdy upłynął termin określony w art.13 ust.1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu określonym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a przed kolejną nowelizacją tego przepisu, która przedłużała ten termin o kolejny okres, doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu i do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Akcentowano, że termin, o którym mowa w art.13 ust.1 wskazanej ustawy miał charakter terminu materialnego zawitego, a tym samym Wojewoda W. nie miał upoważnienia do przekazania nieruchomości rolnych Skarbu Państwa do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Należy jednak zwrócić uwagę, że podstawą prawną decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym był art.17 ust.1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten w dacie wydania decyzji stanowił, że nieruchomości, określone w art. 1 i 2, nie stanowiące składników majątku przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art.16, art.18 i art.33. Zatem źródłem umocowania wojewody do wydania decyzji był niewątpliwie przywołany art.17. Analiza dokonywanych przez ustawodawcę zmian wskazanego przepisu prowadzi do następujących wniosków. W tekście pierwotnym ustawy art.17 w ust.1 stanowił, że przekazania Agencji nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi dokonują w drodze decyzji wojewodowie, zaś w ustępie 2 stwierdzał, że przekazanie, o którym mowa w ust.1 może następować sukcesywnie, w terminie określonym w art.13 ust.1.

Mocą art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 1994 r., Nr 1, poz. 3) przepis - art.17 otrzymał nowe brzmienie: " 1. Nieruchomości, określone w art. 1 i 2, nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33.

2. O wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami." Zatem przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie zawierał odesłania do art.13 ust.1 ustawy. Również późniejsze nowelizacje art.17 takiego odesłania nie zawierały. Wymaga podkreślenia, że omawiany przepis nakładał na wojewodów obowiązek wydania decyzji o przejęciu nieruchomości do Zasobu Agencji, o ile grunty spełniały przesłanki określone w art.1 i 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie kwestionowała, że grunty, których dotyczyła badana w postępowaniu nadzorczym decyzja stanowiły nieruchomość rolną i spełniały warunki umożliwiające przekazanie do Zasobu Agencji. Wobec jednoznacznej treści art.17 omawianej ustawy nietrafny jest zarzut skarżącej Spółki, że Wojewoda W. nie miał umocowania do wydania decyzji. Brak umocowania Wojewody do wydania decyzji skarżąca Spółka, pomijając treść art.17 ustawy, wywodzi z treści art.13 ust.1, który, o czym wyżej, w dacie wydania decyzji Wojewody W. określał termin na przejęcie praw i obowiązków przez Agencję - "nie później niż po upływie trzech lat po utworzeniu Agencji." Skarżąca Spółka uważa, że termin wskazany w art.13 ust.1 ustawy ma charakter terminu materialnego zawitego, niezależnie od zmian dokonywanych kolejnymi nowelizacjami tego przepisu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, wyraził pogląd, że termin ten ma charakter instrukcyjny. Uczestniczka postępowania Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa prezentowała stanowisko, że termin wskazany w art.13 ust.1 omawianej ustawy sukcesywnie przedłużany kolejnymi nowelizacjami ustawy aż do ostatniej nowelizacji miał charakter instrukcyjny. Uczestniczka wywodziła, że zakreślenie przez ustawodawcę ostatecznego terminu przejęcia praw i obowiązków wynikających z prawa własności mienia do dnia 30 czerwca 2000 r. połączone ze skutkiem wygaśnięcia prawa własności Skarbu Państwa i równoczesnego nabycia tego prawa z mocy ustawy przez właściwą gminę powoduje, że termin pierwotnie instrukcyjny stał się terminem materialnym.

Rozważając zatem charakter terminu, określonego w art.13 ust.1 omawianej ustawy, co pozostaje w związku z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia wskazanego przepisu, przypomnieć należy, że termin zawity (prekluzja), podobnie, jak przedawnienie, zasiedzenie i przemilczenie jest instytucją tzw. dawności. Spełnia ona funkcję podobną do przedawnienia, lecz w większym stopniu niż przedawnienie ogranicza pod względem czasowym realizację roszczeń. W doktrynie prawa pojęcie terminu zawitego łączy się z terminami zakreślającymi czasowe granice wykonywania czynności określone ustawą, których upływ skutkuje wygaśnięciem prawa lub uprawnienia. Dokonuje się klasyfikacji terminów zawitych ustawowych na terminy prekluzji sądowej i pozasądowej. Zawsze jednak przyjmuje się, że: " Cechą wspólną terminów zawitych i przedawnienia jest upływ czasu, powodujący wywołanie wskazanych w ustawie skutków prawnych. Skutkiem tym jest przesunięcie w sferze prawnej polegające na utracie uprawnień przez podmiot dotąd uprawniony i przez to uzyskanie korzyści przez podmiot dotychczas nieuprawniony" (por. B. Kordasiewicz, System Prawa Prywatnego, pod red, Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, t. II, str.566).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wymaga podkreślenia, że adresatem tej normy prawnej - tj. art.13 ust.1 omawianej ustawy - zakreślającej termin, był podmiot przejmujący prawa i obowiązki wynikające z wykonywania prawa własności, czyli Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Pierwotnie termin na przejęcie praw i obowiązków został przez ustawodawcę określony na okres dwóch, a następnie do trzech lat od utworzenia Agencji, po czym przedłużony do dnia 31 grudnia 1997 r., a ostatecznie do dnia 30 czerwca 2000 r. W okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 23 lutego 2000 r. przekazanie nieruchomości do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nie łączyło się z utratą własności przez Skarb Państwa, upływ tego terminu nie wywierał jakichkolwiek skutków materialnoprawnych, skoro nie kształtował sytuacji prawnej żadnego podmiotu, nie powodował wygaśnięcia prawa własności Skarbu Państwa.

Termin ten został zakreślony Agencji w celu sprawnego przeprowadzenia zakreślonych przez ustawodawcę zadań. Nie można więc zgodzić się z prezentowanym przez skarżącą Spółkę stanowiskiem, że był to termin zawity.

W piśmiennictwie dotyczącym omawianego zagadnienia prezentowane jest stanowisko, że jest to termin instrukcyjny, po jego upływie organy były zobowiązane do przekazania nieruchomości do zasobu. Jednakże po zmianie art.13 ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 136) powyższy termin nie ma już charakteru instrukcyjnego (por. Nieruchomości Skarbu Państwa, Ryszard Pessel, Lexis Nexis 2010 r./ el. oraz B. Wierzbowski w glosie do wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995 r., sygn. akt I SA 2448/93, publ. OSP 1996/5 s.257). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Skutek prawny upływu terminu, polegający na utracie własności przez Skarb Państwa wywarła bowiem dopiero zmiana treści art.13 dokonana ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 12, poz.136). Nieruchomości rolne nie przekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art.16 ust.3 i art.17 ust.1 ustawy, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Prawa i obowiązki wynikające z wykonywania prawa własności w odniesieniu do tych nieruchomości przekształcają się z mocy ustawy w prawo własności gminy.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że: " Mamy tu do czynienia z ustawową sukcesją praw własności nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz gminy z uwagi na niezachowanie ustawowego terminu przejęcia tych praw przez Agencję, której powierzono ich wykonywanie" (tak: Nieruchomości Skarbu Państwa, Ryszard Pessel, Lexis Nexis, 2010 r./ el.).

Odnośnie do wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu skarżącej Spółki, że wyłącznie terminy procesowe mają charakter instrukcyjny podnieść należy, że takie stanowisko jest pewnym uproszczeniem skomplikowanego jednak zagadnienia rodzaju i charakteru terminów zarówno tych sądowych, jak i pozasądowych.

Warto przytoczyć dotyczące tej kwestii stanowisko przedstawicieli doktryny, według których: " Przy rozstrzyganiu wątpliwości, jaki charakter ma termin: procesowy, czy prawnomaterialny należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile skutek upływu terminu. Jeśli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny, jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe do dokonania czynności prawnej, to jest terminem prawa procesowego. Terminy porządkowe, instrukcyjne przewidziane są zazwyczaj dla czynności sądu i mają charakter procesowy. Jednakże w doktrynie prawa cywilnego prezentowane jest także stanowisko, że terminy porządkowe znane są także prawu materialnemu, choć w tej dziedzinie należą do wyjątkowych. Są to terminy prawa materialnego, które zakreślają granice dla dokonania czynności prawnomaterialnej. Nie jest to jednak termin zawity, gdyż po pierwsze jego bezskuteczny upływ nie wpływa ujemnie na realizacje prawa podmiotowego, a po drugie nie ogranicza on osoby uprawnionej, lecz zobowiązaną (tak. J. Ignatowicz, S. Grzybowski, W. Czachórski w: System Prawa Cywilnego, Wydawnictwo PAN 1985 r., s.796).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i na zasadzie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.