Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 29/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1061/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 12 grudnia 2008 r., nr XIX/136/2008, w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 oraz część załącznika graficznego Czerniejów, Skrzynice II – obszar 6, obejmującego teren oznaczony symbolem U/KS.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Jabłonna. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 oraz część załącznika graficznego Czerniejów, Kolonia Czerniejów, Skrzynice II - obszar 6 obejmującego teren oznaczony symbolem U/KS, w sytuacji gdy obowiązkowy zakres planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 p.z.p. nie oznacza, że wszystkie wymienione w nim zagadnienia muszą być zawsze uregulowane w każdym planie miejscowym, a w § 14 przedmiotowej uchwały określone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy usługowej- U, które to parametry i wskaźniki należy stosować wprost do terenów U/KS, a także zawarte w planie ustalenia stanowią rozwinięcie zasady zagospodarowania terenu ustalonej w studium, tym samym brak jest podstaw by twierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu.
3. 2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności rady gminy
4. II. prawa materialnego, a mianowicie:
5. 1. art. 28 ust.1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80. póz. 717). dalej: "u.p.z.p." w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz. 1587) poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że za naruszenie zasad sporządzenia planu uznać należy posłużenie się w treści uchwały symbolem U/KS jako określenia przeznaczenia gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną i nie określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy obowiązkowy zakres planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 p.z.p. nie oznacza, że wszystkie wymienione w nim zagadnienia muszą być zawsze uregulowane w każdym planie miejscowym, a w § 14 przedmiotowej uchwały określone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy usługowej- U, które to parametry i wskaźniki należy stosować wprost do terenów U/KS.
6. 2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia zawarte w § 15 uchwały Rady Gminy Jabłonna naruszają zasady sporządzania planu miejscowego zawarte w art. 15.ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia z uwagi na posłużenie się w treści uchwały symbolem U/KS jako określenia przeznaczenia gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną i nie określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz że w zaskarżonym zakresie mogą powstać wątpliwości interpretacyjne, a w wypadku pominięcia tych ustaleń mogłoby to doprowadzić do faktycznego kształtowania zabudowy przez inwestorów, w sytuacji gdy w § 14 przedmiotowej uchwały określone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy usługowej - U, które to parametry i wskaźniki należy stosować wprost do terenów U/KS.
7. 3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżony plan narusza ustalenia studium w sytuacji gdy zawarte w planie ustalenia stanowią rozwinięcie zasady zagospodarowania terenu ustalonej w studium.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Trafność zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnych. Treść tego zarzutu w niniejszej sprawie jest bowiem tylko procesowym aspektem zagadnień materialnoprawnych.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchybienie sformułowane przez wnoszącego kasację jako "nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności rady gminy" (z pewnością chodzi o uchwałę rady gminy), odnosi się do merytorycznej trafności wyroku. Jako takie nie może zaś być zwalczane z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.

W związku z tak sformułowanym zarzutem można natomiast stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów Wojewody podniesionych w skardze, stanowisko Gminy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Abstrahując na razie od trafności wyroku należy podkreślić, że stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, według stanu prawnego z daty podjęcia uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Sąd trafnie uznał, że ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, muszą w odniesieniu do każdego normowanego terenu, przybrać formę konkretną.

Takie unormowanie może zostać sformułowane w postaci przepisu wprost wskazującego wymagane ustalenia w odniesieniu do określonej jednostki planistycznej. Nie jest wykluczone odesłanie do ustaleń obowiązujących w innej jednostce planistycznej. Oznacza to wówczas jedynie zabieg legislacyjny, w skutkach równoznaczny z zapisem bezpośrednio zamieszczonym w normie (tekstowej i graficznej) określającej jednostkę planistyczną. Nie jest natomiast dopuszczalne, bez stosownego odesłania, ustalanie wymaganych przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy parametrów i wskaźników w drodze odczytania wskaźników ustalonych dla innych terenów, nawet jeśli te tereny mają zbliżony sposób zagospodarowania.

Każda jednostka planistyczna, z uwagi na jej usytuowanie na konkretnym terenie, uwarunkowania charakterystyczne dla tego właśnie terenu, ma indywidualne cechy, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym. Taki jest sens unormowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, zawierającego wymóg określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, dla konkretnego terenu, tj. określonej jednostki planistycznej.

Użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane: wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12).

Jest oczywiste, że przeznaczenie gruntu pod usługi wyklucza przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba i konieczność określenia określić parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19).

Taki sposób rozumienia analizowanej normy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy znajduje potwierdzenie w relacji unormowań zaskarżonego Planu w odniesieniu do jednostek U/KS (§ 15) oraz jednostki U (§ 14), do której nawiązuje Gmina. Wyraźna jest odmienność i indywidualizacja terenu UK/S skoro podstawowe przeznaczenie gruntów pod usługi nie może kolidować z terenem cmentarza lub obsługą komunikacyjną. Takiego zastrzeżenia nie ma w § 14 ust. 2 Planu. Warto zaś wskazać, że zakres przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla jednostki planistycznej U jest obszerny.

W konsekwencji trafne było przyjęcie, wobec braku wymaganej regulacji, a co za tym idzie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), stanowiska o naruszeniu zasad sporządzenia planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważyć trzeba najpierw, że w dacie uchwalenia Planu oraz jego wejścia w życie obowiązywał wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Nawet jednak to spostrzeżenie pozwala na przyjęcie, że nieprzeznaczenie terenu U/KS pod zabudowę mieszkaniową nie naruszało art. 20 ust. 1 ustawy. Było spowodowane koniecznością dostosowania zagospodarowania terenu do powszechnie obowiązujących norm sanitarnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w dacie uchwalenia Planu: Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.