Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. i Z. K. uchylił zaskarżone postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w Bydgoszczy z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] wstrzymano roboty budowlane prowadzone w związku z budową obiektu mieszkalnego w C. przy ul. [...] przez inwestorów M. i Z. K..
Postanowieniem z dnia [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając je za zasadne i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Wskazano ponadto, że obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. określony uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia 28.08.2003 r. przewiduje w obrębie położenia nieruchomości skarżących, zabudowę jednorodzinną. w formie wolnostojącej, parterowej z poddaszami i dachami wysokimi. Wymagania te spełnia, zdaniem organu, projekt zamienny z naniesionymi w dniu 03.11.1999 r. kolorem czerwonym zmianami. W odniesieniu do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2004 r. uchylającego wcześniej wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wyjaśniono, że organ I instancji przeprowadził dodatkowo postępowanie dowodowe, polegające na przesłuchaniu świadków.
Na podstawie ich zeznań ustalono, że projekt techniczny, będący projektem adaptowanym i podpisanym przez projektanta K. S. z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami datowanymi na dzień 3 listopada 1999r., ograniczającymi wysokość budynku do 1,5 kondygnacji jest "projektem obowiązującym" i że jest on zgodny z poprzednim i obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W skardze na powyższe postanowienie M. i Z. K. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że prowadzili budowę zgodnie z posiadaną dokumentacją projektową, co potwierdza fakt przeprowadzenia kontroli bez poczynienia żadnych uwag krytycznych oraz że zmiana w projekcie budowy została wprowadzona bez ich wiedzy i zgody, prawdopodobnie po to, ażeby zatuszować błąd urzędników polegający na zaakceptowaniu projektu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili, że przeprowadzona adaptacja projektu jest wykonana niezgodnie z wymaganiami zasad projektowania oraz że została im ona przedstawiona dopiero na ich żądanie, po kontroli przeprowadzonej na terenie budowy. Podali także, że Prokuratura Rejonowa w [...] skierowała już do sądu sprawę przeciwko K. S. i H. Z. o sfałszowanie dokumentacji projektowej. Wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt VIII K 465/04 Sąd Rejonowy w [...] na mocy art. 66 § 1 k.k. i art. 67§1 k.k. warunkowo umorzył postępowanie w stosunku do H. Z. i K. S. na okres próby wynoszący jeden rok.
Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 7.06.2005 r. w stosunku do K. S. Sąd I instancji rozpatrujący wniesioną skargę stwierdził, iż wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2003 r. wskazując, iż organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy oraz że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący.
W ocenie Sądu I instancji organ ponownie rozpatrujący sprawę nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia sprzeczności występujących w istniejących egzemplarzach projektu budynku oraz ustalenia która z wersji projektu zatwierdzona została w decyzji o pozwoleniu na budowę i doręczona inwestorom w sposób ich wiążący. Zdaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji obowiązującym M. i Z. K. projektem technicznym jest projekt adaptowany i podpisany przez projektanta K. S. z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami datowanymi na 03.11.1999 r. Uzasadnienie tego stanowiska nie jest jednak zdaniem Sądu przekonujące. Organ I instancji ustalił, jak wynika to z uzasadnienia postanowienia z dnia [...], że: " zmiany dostosowujące wysokość spornego obiektu do wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały naniesione na egzemplarzu będącym w posiadaniu Urzędu Miasta w C. w miesiącu wrześniu 2000r. i w tym czasie doręczone M. i Z. K. (w formie rysunków zamiennych) oraz że "powodem rozbieżności między egzemplarzami projektu budowlanego będącymi w dyspozycji Urzędu Miasta w C. i inwestorów był brak w odniesieniu do egzemplarza projektu budowlanego inwestorów, rysunków zamiennych uzupełniających powyższy projekt'".
Przedstawione wyżej ustalenia prowadzą wprost do wniosku, że załącznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 1999r., stanowiącym integralną część tej decyzji, był projekt budowlany przewidujący dwie pełne kondygnacje, to jest projekt doręczony skarżącym w dniu 28 grudnia 1999 r.
Sąd stwierdził, iż skarżący na podstawie tego właśnie projektu prowadzili budowę swojego domu. Trudno w tej sytuacji uznać, że prowadzili oni roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jeżeli nawet później, a konkretnie we wrześniu 2000r. doręczono im "rysunki zamienne" do projektu z naniesionymi zmianami co do obniżenia wysokości budynku do 1,5 kondygnacji datowanymi na dzień 3 listopada 1999r. i podpisanymi przez projektanta, to wobec braku dowodu doręczenia tych rysunków w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i pomimo zeznań świadków w tym zakresie, trudno jest przeforsować tezę, że projekt ten doręczony był skutecznie i stał się wiążący dla inwestorów.
Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że ze sprawozdania z kontroli doraźnej Burmistrza Miasta C. przeprowadzonej w dniu 11 września 2003r. przez Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wynika, iż zmiana w projekcie datowana na 3 listopada 1999r. dokonana została w sposób szczególnie niestaranny - brak zwymiarowania dokonanych zmian, a także adnotacji na projekcie typowym stwierdzającym, że obowiązującym projektem w zakresie wysokości obiektu jest projekt zamienny z naniesionymi w dniu 3 listopada 1999 r. zmianami.
W ocenie zespołu kontrolującego istniały poważne wątpliwości co do tego, czy dokonane zmiany projektu typowego DM-6017 datowane na dzień 3 listopada 1999 r. doprowadziły ten projekt, a tym samym decyzję o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "K." w C. Wobec tak poważnych braków w projekcie zamiennym, prowadzenie robót budowlanych na jego podstawie, z góry związane byłoby z możliwością pojawienia się zarzutu o niezgodności budowy z projektem.
Zdaniem Sądu I instancji, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, dokonując ustaleń co do tego który projekt budowlany jest obowiązujący dla skarżących i dla ich inwestycji, powinny były uwzględnić ustalenia jakich dokonała Prokuratura Rejonowa w [...] w tym zakresie w toku nadzorowanego przez nią śledztwa. Zwłaszcza organ II instancji miał możliwość zapoznania się z wynikami śledztwa, które wobec wyroku skazującego wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] z dnia 30 maja 2005r., przyniosło szereg istotnych ustaleń mogących mieć, w ocenie Sądu, znaczący wpływ na wynik postępowania administracyjnego.
Sąd wskazał też na konieczność odniesienia się do tych ustaleń, a w przypadku ich nieuwzględnienia przekonująco zgodnie z treścią przepisu art. 11 k.p.a. uzasadnić słuszność tezy, iż projektem obowiązującym jest ten z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami ograniczającymi wysokość budynku do 1,5 kondygnacji, datowanymi na 3 listopada 1999r., a doręczony w formie rysunków zamiennych we wrześniu 2000 r., która to teza legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaniechanie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji uzasadnienia wydanych przez siebie postanowień w sposób przekonujący, a wcześniej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowi naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego wyrażanych w przepisach art. 7, 8, 9, 11, 12, 75 § 1 i 80 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy cytowanej powyżej, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzeczeniu organu II instancji nie powołano materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zadowalając się jedynie wskazaniem proceduralnych podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia. Mając na względzie to, że organ II instancji jest organem orzekającym ponownie merytorycznie w danej sprawie, powyższy brak należy zdaniem Sądu uznać za naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucają mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) art. 50 ust 1 pkt 4 - poprzez nieuwzględnienie, iż inwestorzy nie dysponują prawomocnym pozwoleniem na budowę,
- 2. naruszenie prawa procesowego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie powołał podstawy materialnej rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wnoszący kasację wniósł o:
- 1. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie
- 2. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
- 3. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji organ stwierdził, iż nie podziela stanowiska Sądu w zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i podnosi jego błędną wykładnię. Organ II instancji podał, bowiem w jego ocenie prawidłową podstawę rozstrzygnięcia opierając się na art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na przepisach kompetencyjnych - art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane, gdyż jest to podstawa wystarczająca do wydania postanowienia po rozpatrzeniu zażalenia w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Brak jest zdaniem strony wnoszącej kasację podstaw prawnych do przyjęcia, że organ II instancji wydający rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym winien przytaczać dodatkowe podstawy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Koniecznym jest przy tym podkreślenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc prawidłowego ich określenia w samej skardze.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa procesowego – w postaci art. 107 § 1 k.p.a. Stawiając zarzut uchybienia temu przepisowi, pełnomocnik strony wnoszącej kasację nie przedstawił jednocześnie zarzutu uchybienia jakimkolwiek przepisom procesowym obowiązującym w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" (art.59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) i to do dnia 1.01.2004 r. Natomiast z dniem 1.01.2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) co powoduje, że z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 23 listopada 2005 r. mają zastosowanie do postępowania przed sądem tylko przepisy tej ustawy.
Tak więc zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez przedstawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu uchybienia przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Tym samym tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za chybione.
Zaznaczyć też należy, iż autor skargi formułując zarzuty kasacji nie wskazał na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji jakiegokolwiek z przepisów w oparciu, o które przebiega postępowanie przed sądem administracyjnym.
Konsekwencją braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązujących w postępowaniu przed sadem administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i fakt wskazywanego już na wstępie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) obligował do uznania za wiążącą w niniejszej sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Z oceny tej wynika zaś, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego obu instancji, pomimo zawartych wskazań w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani nie uzasadniły wydanych przez siebie postanowień w sposób przekonujący, ani nie wyjaśniły stanu faktycznego, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. i to na tyle istotne, iż ma wpływ na wynik postępowania.
Skutkiem takiej oceny dokonanej przez Sad pierwszej instancji, nie podważonej w skardze kasacyjnej chybiony staje się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego t. j. art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Stwierdzić jednocześnie trzeba, iż treść wniesionej kasacji wskazuje, że organ wnoszący skargę kasacyjną nie zapoznał się z argumentacją Sądu omawiającą przyczyny dla jakich nastąpiło wydanie zaskarżonego wyroku.
Ostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jedno z uchybień jakich dopuścił się organ odwoławczy, przy czym nie było to uchybienie dla którego zaskarżonym wyrokiem uchylono zarówno postanowienie organu I, jak i II instancji. Sąd zasadnie zresztą stwierdził, iż "w orzeczeniu organu II instancji nie powołano materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zadowalając się jedynie wskazaniem proceduralnych podstaw wydania zaskarżonego orzeczenia "..., a z uwagi na to, że....."organ II instancji jest organem orzekającym ponownie merytorycznie w danej sprawie, powyższy brak należy uznać za naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a." Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że to uchybienie nie było w zestawieniu z innymi stwierdzonych wadami postępowania przed organami administracji w niniejszej sprawy ani jedynym uchybieniem, ani też na tyle istotnym, że gdyby było jedynym nie skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.