Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 91/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł G. T. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- 3) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja Burmistrza Ropczyc z dnia [...] lipca 2013 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana w oparciu o spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustalenia, czy dopuszczenie do działalności handlowej na terenie z dominująca funkcją mieszkaniową nie będzie wiązać się m.in. ze wzmożonym hałasem, ruchem i innego rodzaju immisjami, a także czy nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej nie może mieć miejsca na etapie niniejszego postępowania oraz że w tym zakresie wyłączona jest ochrona osób trzecich w związku z zamierzoną inwestycją.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w szczególnych wypadkach może być realizowana zabudowa o znacznych gabarytach obok budynków małej wielkości jednakże należy uwzględnić również, że nie pozostanie ona bez wpływu na zakres korzystania z prawa własności z sąsiednich nieruchomości, a więc faktycznie na zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Organ wydający decyzje o ustaleniu warunków zabudowy musi mieć na względzie zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich nieruchomości. W związku z tym winien szeroko rozważyć możliwość zabudowy o znaczących gabarytach w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy niskiej w kontekście ładu przestrzennego ale też ochrony interesu prywatnego obywateli.
W ocenie skarżącego kasacyjnie istnieje konieczność dostosowania się przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy do funkcji istniejących obiektów, które mają służyć zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego w tym funkcjonalnego. Skoro w analizowanym obszarze podstawową funkcją jest funkcja mieszkalna to nie do pogodzenia z tą funkcją jest zamierzona funkcja handlowa. W wyroku nie wskazano na jakiej podstawie można przyjąć, że funkcja handlowa w przedmiotowej sprawie jest do pogodzenia z funkcją mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. Inwestycja ma na celu budowę sklepu wielkopowierzchniowego co pozostaje w kolizji pomiędzy istniejącą zabudową, a przyszłą mająca powstać na analizowanym terenie. Funkcja handlowo-usługowa – budowa sklepu wielkopowierzchniowego nie uzupełnia funkcji istniejącej na spornym obszarze funkcji mieszkaniowej.
W decyzji ustalającej warunki zabudowy określono wyłącznie, że inwestycja nie może powodować uciążliwości wykraczającej poza granice jej lokalizacji, w tym w zakresie dopuszczalności poziomu hałasu, jednakże stanowi to wyłącznie przekaz do zastosowania na przyszłość przez inwestora.
W ocenie skarżącego oczywiste jest, że planowana inwestycja, która mieścić ma się wśród zabudowy mieszkalnej, będzie uciążliwa dla mieszkańców terenu oraz będzie uznana za naruszającą interesy osób trzecich, co może być zbadane także w toku niniejszego postępowania.
Naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma miejsce wówczas, gdy inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów nowej inwestycji. Analiza urbanistyczna, na którą powołuje się organ nie została sporządzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza, że inwestycja odbiega od parametrów, gabarytów, formy architektonicznej, cech zabudowy na omawianym terenie. Nie stanowi ona uzupełnienia istniejącej funkcji i nie ma charakteru subsydiarnego i bez wątpienia nie wpisuje się w ustalony sposób użytkowania nieruchomości na przedmiotowym terenie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie wziął pod rozwagę skutków społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją ustalającą warunki zabudowy. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy decyzja o warunkach zabudowy narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny w okolicy, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Z uwagi na oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1302 z zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał argumenty, którymi kierował się wydając swoje rozstrzygnięcie i argumenty te pozwalają na ocenę jego prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Argumentacja Sądu siłą rzeczy musiała skupiać się na analizie przepisów prawa, które w sposób rażący mogłyby być naruszone. Nie było rolą Sądu dokonywanie kompleksowej oceny decyzji o warunkach zabudowy.
Tym samym nie było obowiązkiem Sądu odnoszenie się do rozważań skarżącego dotyczących immisji w sytuacji, gdy ich ewentualne występowanie nie zostało powiązane z konkretnym przepisem prawa, który mógłby być w sposób rażący naruszony.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzut sformułowany został ogólnikowo bez wskazania jaki przepis prawa został rażąco naruszony. W tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzut nie jest możliwe. Można jedynie stwierdzić, że brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż nie było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 j.t.) również nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (punktów). W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie art. 61 ust. 1 ww. przepisu nie wskazując, który punkt lub punkty tego przepisu zostały naruszone. Nie sprecyzowano tego również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie skarżącego kasacyjnie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej i ustalać, które w istocie punkt lub punkty wymienionego artykułu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. W tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzut również nie jest możliwe.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie sam zarzut ogranicza się do stwierdzenia, że przepis ten został naruszony przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można odtworzyć na czym naruszenie to miałoby polegać.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentów wskazujących na to, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł go na nieprawidłowym rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione zostały natomiast argumenty, które można rozumieć jako zarzut błędnego zastosowania ww. przepisu i w ten sposób jego rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten również uznać należy za niezasadny.
Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten niewątpliwie w niniejszej sprawie został spełniony. W obszarze analizowanym jest wiele działek dostępnych z tej samem drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań odnośnie do nowej zabudowy. Fakt spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów wynikających z ww. przepisu został ustalony przez organy administracji w oparciu o dowód jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o ten dowód ustalono m.in. spełnienie wymogu kontynuacji funkcji, to jest dopuszczalność funkcji handlowej oraz gabaryty budynku.
Zarzut skarżącego kasacyjnie, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji handlowej oraz wymóg nawiązania przez planowany do realizacji budynek swoimi gabarytami do gabarytów budynków istniejących w obszarze analizowanym zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy. Zarzut ten nie został jednak powiązany z przepisami prawa materialnego reagującymi kwestie związane ze sporządzaniem tego rodzaju analizy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) bądź też z zarzutem naruszenia art. 80 K.p.a., to jest zarzutem dokonania przez organy administracji dowolnej oceny dowodu w postaci analizy. Tym samym podnoszone przez skarżącego kasacyjnie zarzuty nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny w postępowaniu kasacyjnym.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.