Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 290/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 682/18 oddalił skargę Z. N., H. N. i M. N. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], którą Kolegium po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez skarżących, E.S. oraz J.S. od decyzji Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, umorzyło postępowanie odwoławcze.

Sąd I instancji stwierdził, że przytoczone przez skarżących argumenty nie stanowią dostatecznej podstawy do uznania, iż wykazali oni posiadanie interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Za istnieniem takiego interesu nie przemawiają obiektywne uwarunkowania związane z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym, w tym zwłaszcza jego charakter i zakres (zabudowa istniejącego tarasu, przebudowa istniejącej klatki schodowej). Interesu prawnego mającego legitymować skarżących do udziału w postępowaniu nie można było także skutecznie wywodzić z zarzucanej wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy, ani poprzedzającej jej wydanie analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdyż kontrola instancyjna i sądowa takiej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego jest możliwa dopiero po ustaleniu, że podmiotom żądającym takiej kontroli (tj. wnoszącym odwołanie/skargę) przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

1. 2.1. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

1. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
2. 1) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w orzeczeniu z 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 219/17 oraz z 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 444/15, co do konieczności wnikliwego i samodzielnego zbadania okoliczności sprawy przez organ w zakresie interesu prawnego skarżących, a co w dalszej kolejności skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej kontroli w zakresie badania interesu skarżących do występowania w niniejszym postępowaniu oraz brak należytego wyjaśnienia i podania przyczyny umorzenia zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyżej powołanych orzeczeniach,
3. 2) art. 28 Kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) w zw. z art. 140 oraz art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459; dalej: Kc) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym brak po ich stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania,
4. 3) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżącym nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącym status strony w toczącym się postępowaniu.

1. 2.3. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania:
2. 1) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nienależyte odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu:
3. - art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których, zdaniem organu, skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mają przymiot strony postępowania z uwagi na charakter oraz zakres planowanej inwestycji,
4. - art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu administracji, w szczególności dotyczy to wywodów odnoszących się do pobieżnej oceny analizy interesu prawnego strony, charakteru i zakresu planowanej inwestycji,
5. - art. 153 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w ww. wyrokach, co do konieczności wnikliwego i samodzielnego zbadania okoliczności sprawy przez organ w zakresie interesu prawnego skarżących, a co w dalszej kolejności skutkowało niedokonaniem żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie zbadania interesu skrzących do występowania w niniejszym postępowaniu oraz brak należytego wyjaśnienia i podania przyczyny umorzenia zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyżej powołanych orzeczeniach oraz poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a przez to przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu oraz możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości należącej do skarżących, powstałych na skutek przedmiotowej inwestycji, a ponadto brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku;
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżących pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów:
7. - art. 153 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w ww. wyrokach, co do konieczności wnikliwego i samodzielnego zbadania okoliczności sprawy przez organ w zakresie interesu prawnego skarżących, a co w dalszej kolejności skutkowało niedokonaniem żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie zbadania interesu skarżących do występowania w niniejszym postępowaniu oraz brak należytego wyjaśnienia i podania przyczyny umorzenia zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyżej powołanych orzeczeniach,
8. - art. 28 Kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym brak po ich stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania,
9. - art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżącym nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącym status strony w toczącym się postępowaniu,
10. - art. 7 Kpa, art. 8 Kpa art. 75 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia w myśl, których zdaniem organu skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mają przymiot strony postępowania z uwagi na charakter oraz zakres planowanej inwestycji,
11. - art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu administracji, w szczególności dotyczy to wywodów odnoszących się do pobieżnej oceny analizy interesu prawnego strony, charakteru i zakresu planowanej inwestycji,
12. - art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny całokształtu materiału dowodowego wynika, iż skarżący posiadali legitymację do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony oraz złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, co powinno skutkować zastosowaniem przez organ art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

1. 2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
3. 4. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
4. 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

1. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

1. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

1. 4.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3068/18). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie (wyrok NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 550/11).

1. 4.5. W świetle powyższego stwierdzić należy bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia art. 153 Ppsa. Po pierwsze, wydane uprzednio wyroki WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 444/15 oraz z 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 219/17 nie przesądzały w żadnej mierze kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. Z wyroków tych wynika, że ocena czy skarżący byli legitymowani do skutecznego wniesienia odwołania, wymaga dodatkowej i pogłębionej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżących. Wyroki te oparto zatem na wytknięciu braku pogłębionej analizy przez organ kwestii interesu prawnego skarżących.

1. 4.6. Po drugie, NSA w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium wypełniło zalecenia zawarte w powołanych wyrokach. Zaskarżony wyrok zawiera niezwykle szczegółową analizę tej kwestii i NSA w całości ją podziela. Organ dokonał normatywnej oceny występowania potencjalnego wpływu zabudowy tarasu i przebudowy klatki schodowej na istniejącą zabudowę obok inwestowanej działki, jak i po drugiej stronie ulicy [...]. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu wskazują na ich interes faktyczny, a nie prawny. Okoliczność związana z niekontrolowanym parkowaniem aut, niezapewnieniem odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, hałasu, zacienienia i innych wyraźnie nienazwanych, immisji, których badanie i ocena należy, jak wskazało Kolegium, do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i nie jest przedmiotem oceny w ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy. Analiza ta stanowi wypełnienie wskazań zawartych w powołanych wyrokach i nie narusza art. 153 Ppsa.

1. 4.7. Nieusprawiedliwione są również dwa pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 Kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc. Po pierwsze przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka interesu prawnego wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 Kc dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2879/17 oraz z 8 stycznia 2020 sygn. akt II OSK 1094/18). Zatem właściciele nieruchomości w obszarze analizowanym, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 Kpa. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071). Po drugie art. 144 Kc stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem drogi publicznej i niekontrolowanym parkowaniem samochodów klientów polikliniki. Okoliczność ta nie daje zatem praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Po trzecie, prawo każdego podmiotu do ochrony własnego interesu prawnego ma zastosowanie tylko wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje w sposób niewątpliwy interes prawny. Nie można więc wyprowadzać interesu prawnego z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, który posiadanie takiego uprawnienia uznaje za warunek działania (wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 870/19). Wreszcie po czwarte, z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie też kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być ocenienie w kategorii faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są oceniane w ramach postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zgody budowlanej) na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie czy hałas (por. wyrok NSA z 13 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 3020/18).

1. 4.8. W sprawie został przez organ wykazany brak jakiegokolwiek w sensie prawnym wpływu określenia warunków zabudowy planowanej inwestycji na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących, co oznacza brak interesu prawnego po ich stronie i prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. 4.9. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób zarzucić Sądowi I instancji nienależyte odniesienie się do zarzutów skarżących. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, co umożliwiało dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku.

1. 4.10. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżących pomimo naruszenia przez organ art. 153 Ppsa, art. 28 Kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc, art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kc.

1. 4.11. Wbrew twierdzeniom skarżącym okoliczności faktyczne tj. lokalizacja nieruchomości skarżących i planowane parametry zabudowy zostały ustalone jednoznacznie i stanowiły podstawę do uprawnionej oceny, że skarżącym nie przysługuje status strony. W świetle przedstawionych powyżej rozważań co do braku interesu prawnego, nie sposób wykazać, aby w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 75 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w stopniu mający wpływ na wynik sprawy.

1. 4.12. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

1. 4.13. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.