Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 września 2016r., sygn. akt IV SA/Po 184/16, oddalił skargę H. W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. H. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Skarżąca zaznaczyła, że jest właścicielką działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb [...] [...], położonych w mieście P.. Dla tychże działek zaskarżona uchwała wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowego opracowania planistycznego symbolami ZO* oraz MN/MW. Te ostatnie odpowiednio wskazują (ZO*) tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni (jednocześnie rzeczone tereny zostały zaliczone do terenów wyłączonych z zabudowy) oraz (MN/MW) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej.
Skarżąca oceniła, że "ograniczenie jej prawa własności, nieznajdujące odzwierciedlenia w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego". Skarżąca podniosła, że: żaden przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., 199, dalej: u.p.z.p.) jak też żaden przepis wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej również jako "rozporządzenie") nie upoważnia organów gminy do przesądzania na etapie sporządzania studium o wskaźnikach i parametrach zabudowy. Za naruszające zasadę praworządności, recypowaną na gruncie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać zatem należy określenie przedmiotowym studium maksymalnej wysokości budynków.
Dla terenów o kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem MN/MW określono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m. W tym zakresie przesądzono o możliwej wysokości budynków określanej w planie miejscowym. Skarżąca już w tym momencie została pozbawiona możliwości wnioskowania o określenie wyższej wysokości budynków na etapie sporządzania planów miejscowych. Określenie wysokości zabudowy w studium należy zatem jednocześnie traktować jako uchybienie doraźnie i aktualnie (bowiem już w tym momencie wpływa na prawa skarżącej do składania wniosków do planów miejscowych) wpływające na sytuację prawną skarżącej; zaskarżone studium nie spełnia wymogów z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, bowiem względem powierzchni biologiczne czynnej wyznacza tylko minimalne powierzchnie biologicznie czynne (co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium) a względem maksymalnej powierzchni zabudowy wyznacza tylko maksymalne powierzchnie zabudowy; zaskarżona uchwała nie zawiera "części uwarunkowań" przedstawionej w formie graficznej; w zaskarżonym studium Rada bez podstawy prawnej określiła rzeczoną powierzchnię wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na przekraczającą 2000 m2 - skarżąca zaznaczyła, że art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127 poz. 880) wprowadził zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni obiektów handlowych z 2000 m2 na 400 m2, które to obszary miały być wyznaczane w studium.
Wskazana ustawa została wprawdzie w całości uznana za niezgodną z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07, jednak utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne nie przywraca tej mocy przepisom poprzednio obowiązującym, gdyż z chwilą ich zmiany przestały obowiązywać. Błędna interpretacja dotycząca wielkości powierzchni sprzedaży skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącej w zakresie w jakim powinna ona mieć wiedzę co do konkretnego kierunku związanego z możliwością lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o powierzchni sprzedaży pow. 400 m2); zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. także w zakresie w jakim warunkuje możliwość lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej oraz w jakim nie przesądza o realizacji tychże obiektów handlowych.
Nie sposób przyjąć, że Rada Miejska ma prawo zmieniać postanowienia rangi ustawowej, zgodnie z którymi istnieje obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie studium; zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nakładanie niczym nieuzasadnianego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie stosownych postępowań administracyjnych, cyt. "projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej niż 50 m npt podlegają przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnieniu z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP". Nałożenie na skarżącą obowiązku dokonywania uzgodnień na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie wynika z żadnych przepisów prawnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Rada Miasta podkreśliła m.in., że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa bądź obowiązki dla jednostki. Oznacza to, że w przypadku gdy uchwalony zostanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopiero on może stworzyć stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego. Rada wskazała, że wyznaczenie na działkach skarżącej terenów o kierunku przeznaczenia ZO i ZO* wynika z faktycznych uwarunkowań i jest wynikiem analiz, dokumentów oraz opracowań specjalistycznych. Podkreśliła, że zdefiniowanie dla zabudowy niskiej maksymalnej wysokości 12 m ponad powierzchnią terenu nie stanowi naruszenia prawa.
Również użyte w studium określenia ("budynki niskie") jak i ich definicje (w tym wysokość) odzwierciedlają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Określenie wartości minimalnej lub maksymalnej jest natomiast wskazaniem wartości granicznych, rozumianych także jako przedział pomiędzy wartością zerową a wartością maksymalną oraz przedział pomiędzy wartością minimalną a wartością 100 %. Dalej Rada podniosła, że nie wszystkie uwarunkowania są możliwe do zobrazowania w formie graficznej, lecz wymagają formy opisowej dla poszczególnych terenów oznaczonych na załącznikach graficznych. Niezwykle problematycznym byłoby również zlanie wszystkich załączników graficznych uwarunkowań w jedną grafikę, która, z uwagi na liczne szrafy, byłaby trudną do interpretacji, czy wręcz nieczytelną. Rozporządzenie nie zawiera natomiast szczegółowych regulacji w przedmiocie części graficznej uwarunkowań.
W ocenie Rady Gmina miała też prawo do wskazania potencjalnej lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 - z obecnego stanu prawnego nie wynika obowiązek wyznaczania lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Z kierunków wyznaczonych dla nieruchomości skarżącej wyraźnie wynika, iż na terenach ZO i ZO* nie mogą w ogóle powstać obiekty handlowe. Tym bardziej nie może na tych terenach powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Natomiast na terenie MN/MW w studium dopuszczono lokalizację, jako kierunek uzupełniający, zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Z tego wynika, że teoretycznie może tam powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (jednak nie więcej niż 2000 m2, gdyż studium nie dopuszcza tam takich obiektów). Jednakże dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego organy gminy przeanalizują i ostatecznie przesądzą możliwość zlokalizowania tam takiego obiektu.
Ponadto zapis o lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych stanowi wytyczną dla sporządzenia miejscowego planu. Z tego względu zapisy studium nie stanowią warunkowania lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz kierunkują t.j. wyznaczają możliwe formy przeznaczenia terenów w miejscowych planach, sporządzanych dla tych terenów. Zapis dopuszczający realizację tak dużego centrum handlowo-usługowego pozwala na dopuszczenie, w przyszłym planie miejscowym, lokalizacji takiego obiektu wyłącznie jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji mieszkalnej. Przyszły plan miejscowy nie powinien natomiast dopuszczać obiektu wielkopowierzchniowego w przypadku przeznaczenia terenu wyłącznie pod zabudowę usługową. Niesłuszne jest też twierdzenie skarżącej jakoby studium nakładało na potencjalnego inwestora, obowiązek dokonania rzeczonych uzgodnień, gdyż studium nie jest skierowane do potencjalnych inwestorów.
Z tego też względu przedmiotowy zapis nie stanowi skierowanego do inwestora "nieuzasadnionego obowiązku dokonywania uzgodnień", a ma charakter jedynie instrukcyjny. Nie jest też zdaniem Rady prawdą, iż konieczność dokonywania uzgodnień nie ma podstawy prawnej, gdyż konieczność taka jednoznacznie wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził w pierwszej kolejności, że warunki formalne wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały w niniejszej sprawie spełnione oraz że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co zostało przesądzone w postanowieniu NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2947/15. Dokonując następnie kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia władztwa planistycznego w zakresie w jakim zaskarżona uchwała ustala przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącej jako tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo, Sąd uznał, że postanowienia studium odpowiadają prawu - w zaskarżonej uchwale wykazano bowiem cel jakiemu służyć ma wyłączenie możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZO*.
Ponadto ustalenie przeznaczenia niezgodnego z oczekiwaniem właściciela należącej do niego nieruchomości nie może jeszcze oznaczać przekroczenia "władztwa planistycznego". Niezasadny okazał się również, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie w jakim studium określa maksymalną wysokość zabudowy. Zdaniem Sądu wskaźniki urbanistyczne dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia to również określenie maksymalnej wysokości zabudowy dla określonych terenów. Z uwagi jednak na charakter aktu jakim jest studium, tj. aktu określającego zasadnicze założenia polityki przestrzennej gminy parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności, których uszczegółowienie ma miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w zaskarżonej uchwale wartości w zakresie wysokości zabudowy dla terenów MW/MN zostały określone w tabeli II.2.3.3./3 na stronie 30 Tomu II studium jako zabudowa niska, średniowysoka.
Jednocześnie na stronie 19 Tomu II studium Rada Miasta posłużyła się pojęciami "budynki niskie", "budynki średniowysokie", "budynki wysokie" oraz "budynki wysokościowe", a także przypisała każdej z kategorii budynków minimalne i maksymalne wartości określające dopuszczalną wysokość zabudowy. Za budynki niskie Rada Miasta przyjęła budynki o wysokości do 12 m, a za budynki wysokie budynki o wysokości ponad 12 m do 25 m. Rada Miasta zaznaczyła jednocześnie, że są to parametry graniczne, które powinny zostać uściślone na etapie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto na stronie 33 Tomu II studium wskazuje się,że określona w studium wysokość zabudowy wyznaczona została w celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na danym terenie. Na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może być lokalnie obniżona lub podwyższona. Takie uregulowanie, w ocenie Sądu, znajduje uzasadnienie w treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie może także, zdaniem Sądu, odnieść skutku zarzut, iż Rada Miasta w zakresie budynków niskich określiła jedynie maksymalną wartość. Sformułowanie jakim się posłużono oznacza, że Rada nie określając minimalnej wysokości zabudowy w tym zakresie uznała, że za budynki niskie uznać trzeba wszystkie budynki, których wysokość nie będzie przekraczać 12 m. Nieokreślenie minimalnej wartości w tym zakresie nie stanowi więc naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały.
Z podobnych względów Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej w zakresie ustalenia tylko minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenie przez Radę tylko maksymalnego wskaźnika odczytywane musi być jako przedział od 60 % do 100 %.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący braku części graficznej dla części "uwarunkowania". Wskazał, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Tom I zaskarżonej uchwały stanowiący uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta P. składa się zarówno z części tekstowej jak i części graficznej. Tym samym wbrew stwierdzeniom skarżącej Rada Miasta w tym zakresie nie naruszyła przepisów prawa. Nie może również, zdaniem Sądu, odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku argumentacja dotycząca naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie w jakim skarżąca stara się wykazać, iż Rada Miasta błędnie przyjęła powierzchnię obiektów handlowych, których lokalizacja powinna być określona na etapie tworzenia studium oraz uzależnia możliwość lokowania obiektów wielopowierzchniowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.
Zakres kontroli zaskarżonej uchwały wyznacza naruszenie interesu prawnego skarżącej (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozP. skargi. W związku z tym Sąd stwierdził, że nie sposób analizować naruszenia interesu prawnego skarżącej z postanowieniami studium dotyczącymi zabudowy wielkopowierzchniowej, skoro nieruchomości, których skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem, znajdują się na terenach planowanych do zagospodarowania w inny niż ww. sposób. Z tego samego powodu Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nałożenie obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie postępowań administracyjnych. Kwestionowany zapis studium odnosi się bowiem do konieczności uzgodnienia z Szefem Służby Ruchu Lotnictwa Sił Zbrojnych RP decyzji o pozwoleniu na budowę wszelkich projektowanych obiektów o wysokości równej lub wyższej niż 50 m.n.p.m.
Dla obszarów, w których położone są nieruchomości będące własnością skarżącej nie przewidziano możliwości zabudowy o wysokości równej lub wyższej niż 50 m.n.p.m. i tym samym jej interes prawny w tym zakresie nie został naruszony.
Skargą kasacyjną H. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy możliwe jest określenie wysokości zabudowy;
- 2) art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez Radę Miasta P. skarżonej uchwały) w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium nie ma konieczności określania minimalnych i maksymalnych (przedziałów wartości) poszczególnych parametrów i wskaźników urbanistycznych;
- 3) art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium można uzależnić lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd błędne przyjął, że wysokości jest parametrem zagospodarowania terenu - czym innym będzie bowiem zagospodarowanie terenu, a czym innym będzie zabudowa. Skoro plan miejscowy ma określać maksymalną wysokość zabudowy - co wprost zostało wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to kwestii tej nie może regulować studium. Brak jest bowiem stosowanego przepisu w ustawie planistycznej, który dawałby taką kompetencję organom gminy. Sąd błędnie wyłożył też § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdzając, że podanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej czyni zadość przywołanemu przepisowi prawnemu - w tej sytuacji bowiem należy przyjąć maksymalną wartość graniczną jako 100%. Taki wywód prowadzi wprost do przyjęcia, że studium ustanawia sprzeczne ustalenia co do wyznaczonego kierunku zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Jeżeli przyjęlibyśmy bowiem, że dla terenu, którego właścicielem jest skarżąca - a dla którego wyznaczono kierunek zagospodarowania terenu związany z zabudową mieszkaniową (jednorodzinną lub wielorodzinną) - maksymalna powierzchnia biologicznie czynna może wynosić 100 %, to wówczas należałoby stwierdzić, że taki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest tożsamy z zakazem zabudowy.
Adekwatnie rzecz będzie wyglądała w sytuacji przyjęcia, że określenie tylko maksymalnej powierzchni zabudowy oznacza, że minimalna powierzchnia zabudowy powinna być przyjęta jako 0%. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu musiałoby skutkować koniecznością stwierdzenia, że Rada Miasta P. nie wywiązała się z obowiązku określonego art. 10 ust. 2 pkt 2, tj. nie określiła jednoznacznie terenów wyłączonych spod zabudowy na etapie sporządzania studium, lecz pozostawiła to rozstrzygnięcie do etapu sporządzania planu miejscowego.
W skardze kasacyjnej skarżąca wskazała także, że jest właścicielką terenów, dla których studium dopuszcza możliwość lokowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Stąd też wywodziła ona, że istnieje prawdopodobieństwo lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których pozostaje właścicielką, co nie zostało przesądzone na etapie sporządzania studium, lecz zostało uzależnione od realizacji inwestycji na późniejszym etapie. Sąd nie dopatrzył się jednak w przywołanych zapisach ani naruszenia interesu prawnego skarżącej, ani naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej nastąpiło naruszenie tych ostatnich, bowiem z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że tereny lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych powinny być określone jednoznacznie, a warunkowanie tychże inwestycji w sposób określony w studium wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.
Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie zaznaczył, że o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I z takim poglądem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić jak też ze stanowiskiem, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy dla określonych terenów znajduje uzasadnienie w treści art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej: rozporządzenie).
Trafnie Sąd zaznaczył, że z uwagi na charakter aktu jakim jest studium, tj. aktu określającego zasadnicze założenia polityki przestrzennej gminy, parametry i wskaźniki powinny się charakteryzować dużym stopniem ogólności, a więc wyznaczenie wskaźników zagospodarowania terenu powinno przyjąć w studium formę ogólnych wskazań, do których uszczegółowienia dochodzi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie Rada Miasta P. posłużyła się pojęciami "budynki niskie", "budynki średniowysokie", "budynki wysokie" oraz "budynki wysokościowe". Rada Miasta - przyjmując za budynki niskie budynki o wysokości do 12 m lub budynki mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych, za budynki średniowysokie budynki o wysokości ponad 12 m do 25 m lub budynki mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych, za budynki wysokie budynki o wysokości ponad 25m do 55m lub budynki mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych, za budynki wysokościowe budynki o wysokości ponad 55m - zaznaczyła, że są to parametry graniczne, które powinny zostać uściślone na etapie sporządzenia planów miejscowych. Określona w studium wysokość zabudowy wyznaczona została w celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na danym terenie. Na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może zostać lokalnie obniżona lub podwyższona.
W studium tereny przeznaczone pod zabudowę oznaczono symbolami: MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej, MN/MW – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej, MW - tereny zabudowy wielorodzinnej, MW/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z enklawami terenów zabudowy jednorodzinnej, MW/U - tereny zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej. Z treści studium wynika, iż organ określił ogólne założenia zagospodarowania terenów poprzez dopuszczenie na danych terenach określonych funkcji poprzez przypisanie im (m.in.) wskazanych wyżej symboli i wskazując ramowe wskaźniki odpowiadające przeznaczeniu danych terenów.
Jak stanowi art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w toku procedury planistycznej) w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia, ustalającym wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, jednym z takich wymogów jest zawarcie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w szczególności określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawarcie wytycznych określania tych wymagań w planach miejscowych - pkt 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta zachowała wymogi określone w powyższych przepisach. W celu kształtowania przeważającej wysokości zabudowy na określonych terenach organ władny był przyjąć ogólne założenie, że na określonych terenach będzie to zabudowa niska, a na innych średnia lub wysoka. Powyższe mieści się w zakresie ustaleń dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Takie zawarcie w studium ogólnych założeń dotyczących wysokości zabudowy na określonych terenach jest istotne z punktu widzenia kształtowania sposobu zagospodarowania określonych terenów i możliwości przyjęcia w planie miejscowym szczegółowych rozwiązań, które mogą pozwolić na zminimalizowanie konfliktów społecznych oraz zachowanie ładu przestrzennego, stanu środowiska i ich ochronę - stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - np. przez zapobieżenie powstaniu wśród niskich budynków jednorodzinnych budynków wysokich o parametrach znacznie przekraczających parametry zabudowy istniejącej na danym terenie, co mogłoby doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na danym terenie. Przyjęcie w studium ogólnych założeń dotyczących zagospodarowania terenu nie oznacza wkroczenia przez organ w materię zastrzeżoną dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię.
Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w studium prawidłowo określono wskaźniki dotyczące zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Skoro studium na określonych terenach przewiduje zachowanie co najmniej 60% powierzchni biologicznie czynnej, to takie określenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oznacza, iż wynosi on od 60 – 100 %. A zatem, studium wskazuje na minimalny i maksymalny wskaźnik zachowania powierzchni biologicznie czynnej, zaś konkretne parametry zostaną określone w planie miejscowym. Przyjęcie takiego założenia jest korzystne dla zachowania ładu przestrzennego i stanu środowiska oraz ich ochrony, a także nie narusza kompetencji przysługujących organowi w toku procedury planistycznej i nie wkracza w materię zastrzeżoną dla planów miejscowych.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w studium można uzależnić lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.
Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie. Sąd pierwszej instancji nie oceniał również zastosowania tego przepisu przez organ, gdyż uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie lokowania obiektów wielkopowierzchniowych. Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził, iż skarżąca powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie - przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny - gdyż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozP. skargi.
Sąd uznał, że nie sposób analizować naruszenia interesu prawnego skarżącej z postanowieniami studium dotyczącymi zabudowy wielkopowierzchniowej, skoro nieruchomości, których skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem, znajdują się na terenach planowanych do zagospodarowania w inny sposób niż zabudowa wielkopowierzchniowa.
Skarżąca w skardze kasacyjnej nie postawiła zarzutów dotyczących kwestii braku jej interesu prawnego do wniesienia skargi na studium w zakresie lokowania zabudowy wielkopowierzchniowej. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej uchwały z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonej uchwały wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.