Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 lipca 2021 r., II SAB/Gl 38/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę B. S. i K.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (PINB) w przedmiocie wykonania określonych robót budowalnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 2 marca 2021 r. B. S. oraz K. S., powołując się na ustawę z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB (organ) w sprawie oznaczonej sygn. akt: [...], wnosząc o:
- 1) zobowiązanie organu powiatowego do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2) orzeczenie, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;
- 4) przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł;.
- 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podano m. in., że przedmiotowe postępowanie toczy się w związku z wnioskiem stron skarżących z 30 października 2020 r. Organ miał wystarczająco dużo czasu, by sprawę zakończyć, a podejmowane czynności były pozorne.
Dalej w wyroku II SAB/Gl 38/21 przywołano, że w odpowiedzi na skargę organ powiatowy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że zawiadomieniem z 28 października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) przekazał według właściwości organowi powiatowemu wniosek stron z 18 października 2020 r. (data wpływu do organu powiatowego – 30 października 2020 r.) dotyczący: "(...) wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie samowoli budowlanej dokonanej przez [...] w K. - poprzednika prawnego [...] S.A. w K. (...) polegającej na budowie rurociągu (...) w roku 1992 - przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ww. rurociągu’’. PINB zawiadomieniem z 30 listopada 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją sieci wodociągowej.
Następnie pismami z 10 grudnia 2020 r. organ powiatowy zwrócił się do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...], Referatu Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] oraz Sądu Rejonowego w [...] o przesłanie niezbędnej w sprawie dokumentacji bądź udzielenia stosownych informacji. Podjęto również szereg innych czynności, w tym zawiadomiono o terminie oględzin nieruchomości.
W przywołanych powyżej okolicznościach opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że nie doszło w sprawie do bezczynności ani przewlekłości, ponieważ organ powiatowy podjął szereg czynności w sprawie szczególnie skomplikowanej, wymagającej poszukiwania dokumentacji i korespondencji z różnymi innymi organami. Rzetelne zgromadzenie materiału dowodowego w takiej sytuacji wymaga czasu, by zadośćuczynić zasadzie prawdy obiektywnej. Nadmierna szybkość czynności dowodowych nie może prowadzić do prowadzenia postępowania w sposób nierzetelny i mało wnikliwy.
W dalszym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że PINB otrzymał dokumentację 30 października 2020 r. i dokonał sprawdzenia na jej podstawie, czy wnioskodawcy mogą uzyskać przymiot strony, a po zweryfikowaniu tej okoliczności w dniu 30 listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Jednocześnie wezwał inne podmioty i organy o zajęcie stanowiska, bądź przesłania wymaganej dokumentacji. W opinii sądu pierwszej instancji okolicznościami niezależnymi od organu były trudności w uzyskaniu niezbędnej dokumentacji, bowiem inwestycja była prowadzona wiele lat temu.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu, że organ wszczął postępowanie z urzędu, choć złożono wniosek, wskazał, że postępowania naprawcze prowadzone w trybie przepisów Prawa budowlanego prowadzone są z urzędu, niezależne od tego, czy został przez kogokolwiek złożony wniosek, czy nie. Organ ma obowiązek prowadzenia czynności w każdym przypadku, jeśli tylko przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, niezależnie od treści pisma inicjującego takie postepowanie i zarzutów tam podnoszonych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. S. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
W skardze kasacyjnej wskazano, iż działając na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie:
- • art. 35 § 3 K.p.a. (w skardze kasacyjnej powołano się na publikator tej ustawy z 1960 r., zawarty w Dz. U. Nr 30, poz. 168) polegające na "pozbawionym uzasadnienia przyjęciu, iż w niniejsza sprawa, jest sprawą szczególnie skomplikowaną";
- • art. 35 § 5 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w treści tego przepisu powodująca zawieszenie biegu terminów wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a.;
- • art. 36 K.p.a. polegające na jego pominięciu przy orzekaniu co prowadziło do uznania, iż organ nie naruszył tego przepisu i tym samym również nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
- • art. 149 Ppsa "polegające oddaleniu skargi mimo zaistnienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności art 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i 5 K.p.a. oraz art. 36 K.p.a.";
- • art. 134 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących w szczególności naruszenia art. 36 K.p.a., art. 61 § 3 K.p.a. oraz "brak wskazania podstawy prawnej związanej z częścią rozstrzygnięć sądu";
- • art. 133 Ppsa poprzez pominięcie istotnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (w szczególności Dziennika budowy Tom V, mapy przedstawiająca faktyczny przebieg rurociągu Ø 1000 oraz decyzji z 31 marca 1993 r. o pozwoleniu na budowę, których pominięcie miało wpływ na rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego wnosi się o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; na podstawie art. 200 Ppsa zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje stwierdzenie, że sprawa administracyjna należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wskazano w skardze, wystarczające do załatwienia sprawy miałoby być, aby organ skonfrontował treść trzech dokumentów, którymi dysponował. W opinii strony skarżącej kasacyjnie szczególnie niecelowe było przeprowadzenie dowodu z oględzin zaplanowanych na 25 maja 2021 r. Niezrozumiałym ma być, co można ustalić w czasie oględzin, gdy przedmiot oględzin znajduje się na głębokości 2 do 4 m pod poziomem gruntu bez żadnych oznaczeń w terenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie większość czynności podejmowanych przez organy należy uznać za czynności pozorne, nie służące do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności.
Brak było takich okoliczności, które są wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej przywołał w niej dwa judykaty, mające wspierać argumentację prezentowaną w środku odwoławczym. Brak ma być wskazania podstawy prawnej "związanej z częścią rozstrzygnięć" sądu, ponadto nie odnieść miano się do zarzutu dotyczącego prowadzenia postępowania z urzędu, ani do argumentacji dotyczącej zalegającego w aktach sprawy.
Pismem z 18 listopada 2021 r, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ powiatowy nie zażądał jej przeprowadzenia w terminie 14 dnia od dnia doręczenia mu skargi kasacyjnej (art. 182 § 2 Ppsa).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem – niezależnie od językowych niedostatków sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia, czy innych oczywistych niestaranności (np. omyłka w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej – uwaga Sądu) – powołano się ogólnie na art. 174 Ppsa, wywodząc zaistnienie naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, jednak nie wskazano, w jaki sposób sąd pierwszej instancji uchybić miał wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom K.p.a. traktowanym jako przepisy prawa materialnego – czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Niemniej wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym odrzucenie.
Oczywiście chybione było powołanie się przez autora skargi kasacyjnej w jej treści na publikator pierwotnego tekstu K.p.a. z 1960 r. – Dz. U. Nr 30, poz. 168. Gdyby kierować się tym wskazaniem fachowego pełnomocnika, to Kodeks w powyższej wersji art. 35 nie dzielił na paragrafy, a art. 36 w ówczesnym (pierwotnym) brzmieniu dotyczył doręczania pism przez organ. Biorąc pod uwagę datę wyrokowania przez sąd wojewódzki, przyjdzie uznać, że zarzuty kasacyjne odnoszą się do naruszenia tych przepisów K.p.a., który ustalony został w brzmieniu ujętym w Dz. U. 2021, poz. 735.
B. Zarzuty naruszenia art. 149, art. 133 i 134 Ppsa nie poddają się kontroli z przyczyny formalnej. Wszystkie te artykuły mają rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzielą się na paragrafy, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Podzielić należy pogląd, wedle którego wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 7 września 2021 r., I OSK 3470/18, LEX nr 3244249). Skarga kasacyjna w powyżej wskazanym zakresie nie daje Sądowi Naczelnemu możliwości jej rozpoznania, skoro wbrew obowiązkom wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa w aspekcie przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, bez narażania się na zarzut wykroczenia poza granice skargi kasacyjnej, Sąd ten nie może zidentyfikować w sposób jednoznaczny przepisów postępowania, którym miał uchybić sąd wojewódzki, a które miały wpływ na wynik sprawy.
C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz samej skargi.
D. Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o "brak wskazania podstawy prawnej związanej z częścią rozstrzygnięć sądu". WSA w Gliwicach sentencję ograniczył wszak do jednego rozstrzygnięcia – oddalenia skargi, zaś w motywach zaskarżonego wyroku powołano się na art. 151 Ppsa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób dowiedzieć się, o jakiej to "części rozstrzygnięć" sądu a quo mowa jest we wniesionym środku odwoławczym. Z tych względów tak ujęty zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli.
E. Nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w tym aspekcie, w którym zarzuca się sądowi pierwszej instancji brak odniesienia się do kwestii prowadzenia przez organ postępowania z urzędu. Wypowiedź sądu wojewódzkiego w tej kwestii znajduje się na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pilniejsza lektura tego orzeczenia wskazuje na bezzasadność takiego zarzutu.
F. Dostrzegalnym za to błędem sądu pierwszej instancji była wypowiedź zawarta na s. 5 uzasadnienia, w takim zakresie, w jakim sąd ten wypowiedział się, iż "nie doszło do bezczynności". Skoro WSA w Gliwicach rozpoznawał skargę na przewlekłość, sam dodatkowo eksponując różnicę między bezczynnością, a przewlekłością, w kontekście rozróżniania tych pojęć na gruncie przepisów K.p.a. i Ppsa, to nie mógł swojej oceny odnosić do bezczynności w sprawie, skoro to nie było przedmiotem skargi. Uchybienie powyższe nie miało jednak większego znaczenia, skoro z mocy art. 184 Ppsa sąd administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
G. Z przyczyn wskazanych w pkt B niniejszego uzasadnienia wymyka się kontroli zarzut naruszenia art. 36 K.p.a. oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 36 K.p.a. Dodatkowo raz jeszcze wypadnie zauważyć, że przedmiotem skargi była przewlekłość, nie zaś bezczynność w postępowaniu administracyjnym.
H. Nie mogły zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszeń przepisów art. 35 § 3 i art. 35 § 5 K.p.a. Sposób skonstruowania zarzutów ich naruszenia oraz ich uzasadnienie wskazuje, że potraktowano ich naruszenie jako przepisów prawa materialnego wobec nietrafnego ich zastosowania. Pamiętając, że przedmiotem skargi była przewlekłość, nie zaś bezczynność organu w sprawie, nieskuteczne jest wywodzenie, iż przedmiotowej sprawy rozpoznawanej przez PINB, nie można było nie traktować jako sprawy "szczególnie skomplikowanej". Niesporne wszak jest, że skarżący domagał się ustalenia pewnego rodzaju samowoli budowlanej polegającej na budowie rurociągu w 1992 r. przez nieistniejące już w dacie wszczęcia postępowania przedsiębiorstwo, przed uzyskaniem przez nie pozwolenia na jego budowę. Niesporne jest, że organ powiatowy poszukiwał dokumentów źródłowych u różnych podmiotów, uwzględniając także i to, że toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym, mające za przedmiot kwestie dotyczące zajęcia nieruchomości pod przedmiotowy rurociąg.
Niesporne jest również i to, że PINB wyznaczył oględziny nieruchomości zajętej pod przedmiotowy rurociąg. W tym zakresie stanowisko skarżącego kasacyjnie jest wewnętrznie sprzeczne, skoro raz uznaje potrzebę przeprowadzenia takiego dowodu (wobec zarzutu niezgodności dokumentów obrazujących przebieg rurociągu ze stanem faktycznym – s. 3 skargi kasacyjnej), aby zarazem zarzucać, iż pozostałe czynności organu mają naturę pozorną. W aspekcie zarzutu naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. – odnoszącego się do maksymalnych terminów załatwiania spraw, przy uwzględnieniu przedmiotu skargi sądowoadministracyjnej – przewlekłości postępowania – naruszenie cyt. przepisu zarzucane sądowi pierwszej instancji, jest nietrafne.
Z tych samych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 35 § 5 K.p.a. Sąd wojewódzki przytaczając treść tegoż przepisu czynił to w kontekście uprzedniej uwagi, z której wynikało, że przy jednoczesnym nakazie działania szybkiego, w postępowaniu administracyjnym należy uwzględniać potrzebę rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz zadośćuczynienia zasadzie prawdy obiektywnej. W motywach zaskarżonego wyroku wskazano, którą z okoliczności ujętych w art. 35 § 5 K.p.a. sąd a quo miał na myśli, chodziło o przyczyny niezależne od organu w aspekcie potrzeby uzyskania niezbędnej dokumentacji. Chybione jest zatem zarzucanie sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 35 § 5 K.p.a., gdy idzie o inne okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu do załatwienia sprawy, które nie wystąpiły w sprawie. W szczególności chybione jest wywodzenie o tym, że "nie doręczano korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej" (s. 4 skargi kasacyjnej).
Powyższa okoliczność została wprowadzona do katalogu przyczyn skutkujących wstrzymaniem biegu terminu załatwienia sprawy na mocy art. 61 pkt 3 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. (Dz. U. 2020, poz. 2320) zmieniającej K.p.a. z dniem 5 października 2021 r. Wyrok sądu pierwszej instancji zapadł 21 lipca 2021 r., przeto zanim zmiana art. 35 § 5 K.p.a., na którą powoływano się w skardze kasacyjnej, weszła w życie. Nie mógł zatem sąd pierwszej instancji naruszać przepisu art. 35 § 5 K.p.a. w części dotyczącej jego brzmienia, które nie obowiązywało w dacie wyrokowania w tej sprawie.
- I. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalono.