Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1771/19, oddalił skargę E. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] maja 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Skarżący, za którego działał pełnomocnik, 23 listopada 2017 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 6 kwietnia 2018 r., doręczonym 17 kwietnia 2018 r., skarżący został wezwany do uzupełniania wniosku przez okazanie oryginału ważnego dokumentu podróży i przedłożenie kopii stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy, uzupełnienie wniosku w części B1, złożenie 4 fotografii, dostarczenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego skarżącemu wykonywanie pracy oraz przez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku.
Ponadto tym samym pismem wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W wezwaniu wskazano, że należy je wykonać w terminie 7 dni od doręczenia, przy czym wyjaśniono, że niewykonanie nałożonych obowiązków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, z wyjątkiem wezwania do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych, którego niewykonanie w terminie miało spowodować odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący wezwanie w całości wykonał 30 kwietnia 2018 r. i jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wykonania. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadnił ostrym zapaleniem gardła od 16 kwietnia 2018 r. do 26 kwietnia 2018 r., potwierdzonym zaświadczeniem lekarskim.
Wojewoda [...] odmawiając postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. przywrócenia terminu wskazał, że skarżący w postępowaniu działał przez pełnomocnika i w związku z tym nie uprawdopodobnił braku winy w wykonaniu wezwania z 6 kwietnia 2018 r. w zakresie uzupełnienia wniosku w części B1, złożenia 4 fotografii, dostarczenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego skarżącemu wykonywanie pracy oraz dołączenia załącznika nr 1 do wniosku. W ocenie Wojewody skarżący uprawdopodobnił, powołując się na chorobę wykazaną zaświadczeniem lekarskim, jedynie brak zawinienia w zakresie okazania ważnego dokumentu podróży i osobistego stawienia się w urzędzie.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymując w mocy postanowieniem z [...] maja 2019 r. postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, podkreślając, że pełnomocnik skarżącego mógł w terminie wykonać wezwanie z 6 kwietnia 2018 r. w zakresie uzupełnienia wniosku w części B1, złożenia 4 fotografii, dostarczenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego skarżącemu wykonywanie pracy oraz dołączenia załącznika nr 1 do wniosku.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, według którego skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika, a podana we wniosku przyczyna uchybienia terminu (silny ból gardła) dotyczyła bezpośrednio skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy trafnie zauważył, że nie było obiektywnych przeszkód, aby braki podania zostały uzupełnione przez pełnomocnika.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 58 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, mimo że wskazał okoliczności, które można uznać za wyłączające jego winę, mianowicie "zaufanie do nieprofesjonalnego pełnomocnika czy nieznajomość polskiego systemu prawnego",
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, to jest nieuwzględnienie, że osoba umocowana do złożenia wniosku przez wnioskodawcę nie była profesjonalnym pełnomocnikiem,
- - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania polegające na przyjęciu, że obywatel Ukrainy jest wystarczająco zorientowany w polskim systemie prawnym, aby nie popełniać błędów w toczącym się postępowaniu, a także przez nieuwzględnienie, że braki wniosku zostały uzupełnione wraz ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w połączeniu z twierdzeniem zawartym w uzasadnianiu skargi kasacyjnej, że skarżący wykazał, iż od 16 do 26 kwietnia 2018 r. cierpiał na ostre zapalenie gardła. W tym kontekście zauważyć należy, że organy administracji obu instancji nie kwestionują, iż wskazana okoliczność usprawiedliwia niewykonanie w terminie wezwania z 6 kwietnia 2018 r. w zakresie czynności, które wiązały się z osobistą wizytą skarżącego w urzędzie. Uznają jednakże, że czynności, które nie wymagały osobistego stawiennictwa skarżącego w urzędzie mogły być wykonane przez jego pełnomocnika, co uzasadnia stanowisko, że w tym zakresie skarżący zawinił uchybienia terminowi, gdyż zaniedbania pełnomocnika obciążają mocodawcę. NSA podziela dość powszechne na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Kodeksu postępowania cywilnego stanowisko, według którego zaniedbania pełnomocnika obciążają mocodawcę.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę jest przy tym bez znaczenia czy pełnomocnik jest profesjonalistą. W związku z tym wszelka argumentacja skargi kasacyjnej wykorzystująca fakt, że skarżący działał przez pełnomocnika, który nie był profesjonalistą, jest bez znaczenia. Tak samo zresztą, jak powoływanie się na to, że skarżący jest cudzoziemcem i nie zna polskiego prawa. W ocenie NSA tradycyjna zasada ignorantia iuris nocet odnosi się także do cudzoziemców. Niemniej, zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, dla oceny, czy skarżący zawinił uchybienia terminowi istotne jest to, że zobowiązanie z 6 kwietnia 2018 r. dotyczyło także czynności, które wymagały osobistego stawiennictwa skarżącego w urzędzie, co do których organy administracji uznały, że choroba skarżącego usprawiedliwiała ich niewykonanie w terminie określonym w tym wezwaniu.
Wskazanej okoliczności Sąd pierwszej instancji nie miał na uwadze, gdy akceptował stanowisko organów administracji obu instancji, co do zawinionego przez skarżącego, działającego przez pełnomocnika, uchybienia terminu wykonania wezwania z 6 kwietnia 2018 r. W ocenie NSA oznacza to, że ocena, czy skarżący uchybił terminowi bez swojej winy jest wadliwa. Tym samym nie sposób odeprzeć zawartego w jednej z podstaw kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w zakresie zawartej w tym przepisie przesłanki przywrócenia uchybionego terminu, odnoszącej się do uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy strony postępowania.
W ocenie NSA konieczne było przede wszystkim rozważenie, czy trafna jest koncepcja organów administracji, które niejako jedną czynność w postaci wykonania określonego wezwania, zawierającego klika obowiązków, rozdzielają na poszczególne obowiązki i możliwość wykonania wezwania oceniają w kontekście każdego obowiązku odrębnie. Jest oczywiste, że niewykonanie chociażby jednego z wielu obowiązków, mających na celu uzupełnienie formalnych wymogów wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Nie jest jednakże oczywiste, że w podobny sposób należy oceniać wniosek o przywrócenie terminu do wykonania wezwania zawierającego klika obowiązków.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że sprawa ze skargi skarżącego powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji.
Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych NSA stwierdza, że są one niezasadne.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. została już oceniona. NSA stwierdził bowiem, że fakt, iż skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika, który nie był profesjonalistą, nie ma istotnego znaczenia. Podobnie w odniesieniu do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. NSA już stwierdził, że nie ma także istotnego znaczenia, że skarżący, jako cudzoziemiec nie zna polskiego prawa. W odniesieniu do tej podstawy kasacyjnej należy jedynie dodać, że dla oceny zasadności przywrócenia terminu nie mają znaczenia okoliczności związane z tym, że strona postępowania ostatecznie dokonała czynności, której uchybienie terminu dotyczyło. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że dopełnienie czynności, dla której był określony uchybiony term, jest ustawowym wymogiem wniosku o przywrócenie terminu.
NSA zwraca też uwagę, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu wykonania wezwania w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku są zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące dopuszczalności pozostawienia podania bez rozpoznania po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z uchybieniem terminu wyznaczonego do ich usunięcia oraz wywody wskazujące na wagę sprawy dla skarżącego wynikającą z tego, że ma ona związek z legalizacją jego pobytu w Polsce. NSA dostrzega, że rozpoznawana sprawa wiąże się z uregulowaniem zawartym w art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), z którego wynika, że w razie złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jego pobyt uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku, jeżeli wniosek został złożony w terminie i nie zawiera braków formalnych albo braki formalne zostały uzupełnione w terminie.
Uwzględniając wskazany przepis stwierdzić należy, że kwestia legalności pobytu cudzoziemca, jak i mogąca być z tym zagadnieniem powiązana kwestia skuteczności pozostawienia wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt bez rozpoznania powinny być badane w sprawach, w których przesłanką rozstrzygnięcia jest legalność pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto, jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, skuteczność pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania może być oceniana w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania.
W związku z tym, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.