Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1099/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę O. S.A. z/s w W. (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 5 marca 2018 r., znak DOA.7110.181.2017.PCE.RTU, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z 4 listopada 2013 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z 5 kwietnia 2013 r., nr 172/2013 (źródłowa decyzja), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu usługowego z zapleczem socjalnym, garażem i częścią mieszkalną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w sprawach dotyczących wznoszenia budowli dla obiektów zlokalizowanych w pobliżu sieci gazowych stosuje się przepisy obowiązujące w dacie otrzymania pozwolenia na budowę lub dacie wznoszenia budynku lub budowli, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Organ I instancji uznał zatem, że w dniu wydania źródłowej decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 2001, nr 97, poz. 1055, rozp.
MG 2001). W ocenie Wojewody nie ma podstaw, aby dla obiektów lokalizowanych w pobliżu sieci gazowych stosować normatywy odległościowe wynikające z przepisów nie obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Kolejno w wyroku wskazano, że Spółka złożyła odwołanie od w/w decyzji Wojewody Wielkopolskiego zarzucając błędne przyjęcie, że w sprawie nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym oraz w opozycji do obowiązku stania na straży praworządności przez organ administracji, a ponadto naruszenie § 89 rozp. MG 2001, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż warunki techniczne, określone w przedmiotowym rozporządzeniu, mają zastosowanie do sieci gazowych wybudowanych w okresie poprzedzającym wejście w życie przedmiotowego rozporządzenia.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1099/18 przywołano, że GINB decyzją z 20 lutego 2014 r. uchylił w/w decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 listopada 2013 r. i umorzył postępowanie organu I instancji stwierdzając brak podstaw do przyznania Spółce przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji.
Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję GINB.
WSA w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2014 r., VII SA/Wa 859/14, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., Ppsa) oddalił skargę Spółki podzielając argumentację organu.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (uPb) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarówno w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, w tym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji takiego pozwolenia, krąg podmiotów powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 uPb;
- - art. 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 1978, Nr 21, poz. 94, rozp. MG 1978) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie będące wynikiem przyjęcia, że zawarta w przytoczonym przepisie norma reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania gazociągu przy istniejącej zabudowie, a nie dotyczy zjawiska odwrotnego, tj. sytuowania budynków przy istniejącym gazociągu.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1005/15, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 203 pkt 1 Ppsa uchylił wyrok VII SA/Wa 859/14 oraz decyzję GINB z 20 lutego 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. NSA w przywoływanym wyroku orzekł, że ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 uPb, nie może naruszać postanowień art. 28 K.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Zdaniem NSA orzekającego wyrokiem II OSK 1005/15 przedsiębiorstwo (O.), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy Kodeks cywilny (K.c.), jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.
W kwestii drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 5 rozp. MG 1978, NSA uznał, iż nie miał on usprawiedliwionych podstaw, gdyż w dacie wydania źródłowej decyzji Starosty W. o pozwoleniu na budowę przepis ten już nie obowiązywał. W wyroku II OSK 1005/15 wywiedziono, że w dacie wydania powyższej decyzji, kwestionowanej w drodze postępowania o stwierdzenie jej nieważności, powinny mieć zastosowanie przepisy rozp. MG 2001.
Sąd wojewódzki przywołał dalej, że GINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.) 5 marca 2018 r. wydał powołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 4 listopada 2013 r. W uzasadnieniu swej decyzji GINB wyjaśnił, że nie zostało w sposób rażący naruszone rozp. MG 2001, gdyż zgodnie z jego § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a w zw. z § 9 ust. szerokość stref kontrolowanych, w których nie należy wznosić budynków dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej do DN 150 włącznie, wynosi 4 m. Natomiast sporny budynek został zaprojektowany w odległości ok. 7 m od gazociągu. GINB uznał również, że źródłowa decyzja Starosty W. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie zarzucając w/w decyzji GINB obrazę przepisów prawa materialnego:
- i) art. 35 uPb przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że GINB jest uprawniony do oceny spornej inwestycji z normami budowlanymi dotyczącymi gazociągów, ponieważ uprawnienie to nie wynika z wymienionego przepisu;
(ii) art. 89 rozp. MG 2001 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż jego treść nie wyłącza zastosowania przepisów rozporządzenia dotyczących odległości usytuowania obiektów budowlanych od istniejących gazociągów, jeżeli obiekty te mają być realizowane w okresie obowiązywania rozporządzenia;
(iii) art. 5 rozp. MG 1978 wraz z normą branżową [...] "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych" poprzez ich niezastosowanie.
Spółka w skardze zarzuciła także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji, decyzji Starosty [...] z 5 kwietnia 2013 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania – P. K. – wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezależnie od tego, iż w dacie wydania źródłowej decyzji Starosty [...], na co zwrócił uwagę NSA w wyroku II OSK 1005/15, obowiązywało rozp. MG 2001, podkreślenia wymagało, że pod pojęciem przepisów odrębnych nie można rozumieć norm branżowych. Normy te nie mają bowiem charakteru norm powszechnie obowiązujących jako źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. 2002, Nr 169, poz. 1386 ze zm.) uznano, że "Polska Norma jest normą krajową przyjętą w drodze konsensusu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną – na zasadzie wyłączności – symbolem PN". Stosownie zaś do ust. 3 cyt. przepisu, stosowanie tak zdefiniowanej normy jest dobrowolne. Zdaniem tegoż sądu trafnie zatem argumentował organ w odpowiedzi na skargę, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniał obowiązek stosowania takich norm, zwłaszcza przy projektowaniu obiektów budowlanych.
Zaznaczył sąd pierwszej instancji ponadto, że tak przepisy rozp. MG 1978, jak również kolejnego rozp. MG 2001 w tym przedmiocie nie regulowały warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki wznoszone w sąsiedztwie sieci gazowych, lecz obiektów tych właśnie sieci.
Dalej sąd pierwszej instancji uznał, że w dacie wydania źródłowej decyzji Starosty [...] należało brać pod uwagę w szczególności § 9 rozp. MG 2001. Sąd a quo podkreślił, że GINB, respektując wskazane w wyroku II OSK 1005/15 wytyczne, w oparciu o treść § 5 pkt 1 lit. d rozp. MG 2001 ustalił, że gazociągi wysokiego ciśnienia to gazociągi o ciśnieniu powyżej 1,6 MPa do 10 MPa włącznie. Na podstawie zaś § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a w zw. z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia ustalił, że szerokość stref kontrolowanych, w których nie należy wznosić budynków, dla gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej do DN 150 włącznie, wynosi 4 m. Tym samym uznano, że posadowienie spornego obiektu w odległości 7 m od przebiegającego tam gazociągu, nie może zostać uznane za rażąco naruszające regulacje zawarte w rozp. MG 2001.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zastępowana przez fachowego pełnomocnika, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a to:
- - § 89 rozp. MG 2001 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż jego treść nie wyłącza zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących odległości usytuowania obiektów budowlanych od istniejących gazociągów, jeżeli obiekty te mają być realizowane w okresie obowiązywania rozporządzenia, podczas gdy w rzeczywistości taka wykładnia jest nieprawidłowa i sprzeczna z ratio legis przepisu.
- - § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a) w zw. z § 9 ust. 4 rozp. MG 2001 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że stosuje się go do gazociągu zrealizowanego przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z ratio legis wymienionego przepisu oraz literalną treścią § 89 rozp. MG 2001 nie powinien on być stosowany do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.
- - art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji poprzez jego błędną "wykładanie" (przyjdzie uznać, że w istocie chodzi o "wykładnię" – uwaga Sądu) i przyjęcie, że wyłącza on stosowanie art. 5 rozp. MG 1978 wraz z normą branżową BN-80 8976-31 "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych".
Spółka wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wnosi również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aktem prawnym regulującym strefy kontrolowane gazociągów mającym zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego jest rozp. MG 1978. Przedmiotowe rozporządzenie w § 5 stanowi, iż "minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określają odrębne przepisy". Przepisem obowiązującym w dacie powstania przedmiotowego gazociągu, który regulował odległości bezpieczne była norma BN-80 8976-31 "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych". Zgodnie z jej treścią strefa bezpieczna (strefa ochronna) dopuszczająca sytuowanie obiektów użyteczności od gazociągu wynosiła 35 m (Tablica nr 1 normy).
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki zasadne jest uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji, stanowiący, że "stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne". W jej ocenie, jeżeli przepisy prawa nakazują stosowanie innych przepisów – nawet w sytuacji, gdy utraciły one moc obowiązującą – to stosowanie ich powinno mieć charakter kompleksowy.
W odpowiedzi uczestnika postępowania P. K. – reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (por. art. 193 zd. 2 Ppsa).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Trafnie sąd pierwszej instancji uwypuklił, a co skarżąca kasacyjnie Spółki w swym środku odwoławczym zdaje się skrzętnie pomijać, że w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok NSA II OSK 1005/15, w którym prawomocnie przesądzono oznaczone kwestie dotyczące stosowania prawa materialnego. W postępowaniu, w którym zapadł powyższy wyrok Spółka podnosiła już zarzut naruszenia art. 5 rozp. MG 1978 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. Zarzut ten w cyt. wyroku został uznany za nieusprawiedliwiony. Sąd wyrokujący w sprawie II OSK 1005/15 jednoznacznie stwierdził, że w dacie wydania źródłowej decyzji Starosty W. przepis ten już nie obowiązywał, jednocześnie także jednoznacznie wywiódł, że powinny mieć w tej sprawie zastosowanie przepisy rozp. MG 2001. W wyroku tym wskazano dalej (a co zostało słusznie przywołano w aktualnie kontrolowanym wyroku VII SA/Wa 1099/18): "Przepisy powyższego rozporządzenia powinny mieć zastosowanie w stosunku do obiektów budowlanych sytuowanych w pobliżu istniejących gazociągów, jak i w sprawach dotyczących sytuowania gazociągów w pobliżu istniejących obiektów budowlanych.
Przepis § 89 omawianego rozporządzenia wprowadza pewne ograniczenia co do stosowania tego rozporządzenia w stosunku do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Nie można jednak tego przepisu tak rozumieć, że nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia, dotyczące odległości usytuowania obiektów budowlanych od istniejących gazociągów, jeżeli te obiekty mają być realizowane w okresie obowiązywania niniejszego rozporządzenia. Takie rozumienie § 89 rozporządzenia stanowiłoby zaprzeczenie jego ratio legis. Tak więc w dacie wydania decyzji Starosty W. z dnia 5 kwietnia 2013 r. organ powinien brać pod uwagę w szczególności § 9 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. O wadliwym sformułowaniu § 89 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2001 r., mogącym prowadzić do niewłaściwego zrozumienia tego przepisu, może świadczyć brzmienie § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), który to przepis zupełnie odmiennie reguluje te sprawy".
Tym stanowiskiem wyrażonym w granicach tej samej sprawy był związany sąd pierwszej instancji, związany nim jest także wyrokujący w przedmiotowej sprawie Sąd, zaś skarga kasacyjna w żaden sposób nie wskazuje, aby związanie to miało ustać.
B. W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, iż wiążąco wyrok II OSK 1005/15 przesądził, że przy kontroli w postępowaniu nieważnościowym źródłowej decyzji Starosty W. i ocenie zachowania przepisów "odległościowych" od istniejącego w terenie gazociągu w odniesieniu do obiektu objętego tym pozwoleniem na budowę, należało stosować przepisy § 9 rozp. MG 2001. Treść skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podnosi zarzut naruszenia § 89 oraz § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a w zw. z § 9 ust. 4 rozp. MG 2001 stanowi w istocie polemikę z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie wyrokiem II OSK 1005/15. Zgodnie z art. 190 Ppsa "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Wyrok prawomocny, a takim jest wyrok II OSK 1005/15, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 172 Ppsa). Skoro zarzuty kasacyjne Spółki odnośnie naruszenia § 89 oraz § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a w zw. z § 9 ust. 4 rozp. MG 2001 zostały oparte na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, musiały zostać uznane za nieskuteczne.
C. W konsekwencji, z tych samych względów nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji, skoro w jego ramach podnoszono konieczność stosowania w sprawie administracyjnej § 5 rozp. MG 1978, zaś stosowanie przepisów tego rozporządzenia wykluczono w przywołanym wyroku II OSK 1005/15.
D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.