Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2911/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 75/20 oddalił skargę B. D. (dalej powoływanej jako skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., znak: KOC/6646/Ar/19 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Skarżąca w dniu 21 sierpnia 2019 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 maja 2019 r., nr L-73-/2019 ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączyła odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2019 r., nr KOC/6646/Ar/19 odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Organ przyjął, że wniosek skarżącej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w tym przedmiocie złożony został z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniach od 17 maja 2019 r. do 31 maja 2019 r., a także w okolicy terenu inwestycji w dniu 18 maja 2019 r. Skarżąca pismem z dnia 29 czerwca 2019 r. (nadanym 7 lipca 2019 r.) złożyła odwołanie od tej decyzji, zatem to w tej dacie najpóźniej ustała przyczyna uchybienia terminu.

Skarżąca wniosła skargę na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując poprawność ogłoszenia przedmiotowej decyzji, a także ustalenia daty powzięcia o niej wiedzy. Podniosła, że w treści decyzji pouczono ją, że odwołanie wnosi się w terminie 14 od daty doręczenia decyzji, które jednak nie nastąpiło.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził ustalenia organu, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji w dniu 29 czerwca 2019 r., zatem najpóźniej w tej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu. Zauważył, że trzeba zakładać racjonalne działanie strony, tj. że zapoznała się wcześniej z treścią decyzji przed podpisaniem odwołania. W tej sprawie odwołanie zawiera zaś merytoryczne zarzuty wobec decyzji lokalizacyjnej, nie ogranicza się tylko do wyrażenia niezadowolenia z jej treści. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w art. 58 § 2 K.p.a. W takim przypadku zbędne jest analizowanie przesłanki braku winy w uchybieniu terminu.

Sąd podkreślił, że skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który w ogóle nie analizuje i nie wyjaśnia w skardze, dlaczego wniosek został złożony po upływie prawie dwóch miesięcy od wniesienia odwołania. Brak takiej analizy jest, zdaniem Sądu, charakterystyczny, gdyż ten sam pełnomocnik (radca prawny) działając w imieniu osoby zamieszkałej przy ul. [...] złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z zachowaniem terminu, tj. w dniu 29 maja 2019 r.

Odnosząc się jednak do zarzutów skarżącej Sąd wyjaśnił, że w sprawie dokonano doręczenia właściwego inwestorowi i właścicielowi terenu inwestycji, a nadto w dniu 17 maja 2019 r. dokonano ogłoszenia na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy i na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy [...]. Wywieszono też zawiadomienia w rejonie planowanego przedsięwzięcia. Przyjął zatem, że spełnione zostały przesłanki z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w związku z art. 49 K.p.a. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba dokonywania odrębnego ogłoszenia na stronie BIP, gdyż art. 53 ust. 1 ustawy takiego wymogu nie przewiduje. Dodał, że również zamieszczenie informacji na stronie Urzędu Dzielnicy [...] spełnia wymóg zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty, zwłaszcza w dobie powszechnego dostępu do internetu i postępującej cyfryzacji życia codziennego. Zawiadomienie w formie "papierowej" w okolicach inwestycji miało zatem tylko charakter pomocniczy, nie determinowało prawidłowości doręczenia.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut procesowy, jak również zarzuty materialnoprawne.

Pełnomocnik zarzucił najpierw mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 49 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 58 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy poprzez:

1. - czynienie niemających odzwierciedlenia w aktach sprawy ustaleń co do wiedzy pełnomocnika skarżącej o upływie terminu do wniesienia odwołania w dniu 29 maja 2019 r. i wynikłej stąd wiedzy skarżącej o decyzji, podczas gdy pełnomocnik skarżącej został przez nią ustanowiony w dniu 16 sierpnia 2019 r., zaś w dniu 29 maja 2019 r. pozostawał pełnomocnikiem innej osoby;[...] jest tożsame z ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej;
2. - uznanie ogłoszeń dokonanych poza Biuletynem Informacji Publicznej i jednoczesnego krótkotrwałego wywieszenia treści decyzji w miejscu, gdzie inwestycja jest planowana za prawidłowe obwieszczenie w rozumieniu ww. przepisów w sytuacji, w której od skarżącej, mającej w chwili ogłoszenia decyzji 64 lata, trudno wymagać, aby weryfikowała ona ogłoszenia dotyczące wydanych decyzji o warunkach zabudowy co do działek sąsiednich w sytuacji, gdy od lat stanowią one zabudowę jednorodzinną;
3. - pominięcie nieprawidłowości w dokumentach, które zawierała Elektroniczna Tablica Ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...] oraz strona dzielnicy [...], w szczególności zaś faktu, iż pod pozycją dotyczącą przedmiotowej inwestycji znajduje się informacja dotycząca wszczęcia postępowania, zawiera pismo dotyczące działki [...] i [...] kierowane do M. K., w sprawie UD-I-WAB-B.1431.34.2019.MCZ, a więc całkowicie odmiennej strony i odmiennej inwestycji i tym samym nierozpoznanie zarzutu skarżącej w tym zakresie, pomimo iż pojawia się on w ustaleniach Sądu;
4. - uznanie że odwołanie skarżącej, pomimo iż samo wprost wskazuje, że decyzja nie była prawidłowo doręczona i ogłoszona, nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu;
5. - pominięcie okoliczności, że w zasadzie wszystkie odwołania w sprawie powołują się na brak obwieszczenia o decyzji z dnia 16 maja 2019 r. i tym samym potwierdzają twierdzenia skarżącej.

Zarzut materialnoprawy podniósł błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 49 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 i 2 K.p.a., art. 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie:

1. - poprawności sposobu ogłoszenia decyzji, w szczególności zaś pozbawione podstawy utożsamianie strony Urzędu Dzielnicy [...] ze stroną Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy oraz stroną tzw. Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy, wobec braku takiej podstawy prawnej;
2. - dacie powzięcia przez skarżącą wiedzy o decyzji, w szczególności zaś poprzez opisane zarzuty prawa procesowego, utożsamianie wiedzy pełnomocnika skarżącej jaką powziął będąc pełnomocnikiem innej osoby w dniu 29 maja 2019 r. z wiedzą samej skarżącej i pominięcie faktu, iż skarżąca pełnomocnika ustanowiła dopiero w dniu 16 sierpnia 2019 r.;
3. - pouczeniu co do sposobu odwołania, jaki otrzymała skarżąca w chwili zapoznania się z decyzją i błędów co do tego, jaki to wywołało;
4. - prawidłowości pouczenia skarżącej o sposobie odwołania od decyzji;
5. - dacie wprowadzenia decyzji do systemu Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy (dzielnicy [...]) i treści tychże ogłoszeń;

przy jednoczesnym pominięciu:

1. - zarzutów skarżącej co do treści dokumentów Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń;
2. - faktów, które podnosiły inne strony w swoich odwołaniach dotyczących m.in. braku ogłoszeń lub ich wadliwości;
3. - faktu, że w dniu 29 maja 2019 r. skarżąca nie posiadała pełnomocnika, skoro został on ustanowiony w dniu 16 sierpnia 2019 r. (pełnomocnictwa udzielono w tej dacie);
4. - wniosków dowodowych skarżącej, wskazujących na nieprawidłowe ogłoszenie decyzji w pobliżu miejsca lokalizacji inwestycji i tym samym pozbawienie skarżącej prawa do aktywnego udziału w postępowaniu oraz jej mylne pouczenie o trybie odwołania.

Następnie ponownie zarzucono błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 49 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 i 2 K.p.a. tym razem w związku z art. 134 oraz art. 7, art. 77 i art. 80, a także art. 107 w związku z art. 126 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż:

1. - skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy wniosła je w terminie 14 dni od daty w której powzięła informację o decyzji;
2. - skarżąca uchybiła obowiązkowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżącą pouczono (w treści decyzji) iż odwołanie od niej wnosi się w terminie 14 od daty doręczenia jej decyzji, a doręczenie takie nie nastąpiło, zaś ogłoszenia o jej wydaniu posiadały wymienionej powyżej wady, następstwem czego było wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, podczas gdy organ winien był przywrócić termin i rozpoznać odwołanie skarżącej merytorycznie, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd winien uchylić zaskarżone postanowienie.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wszystkie jej zarzuty, odniesione do licznych przepisów tak procesowych, jak i materialnoprawnych, które nierzadko się pokrywają, dotyczą w istocie jednej zasadniczej kwestii spornej, choć poruszają nieco inny jej aspekt. Mianowicie odnoszą się do zagadnienia związanego ze sposobem zawiadomienia przez organ pierwszej instancji o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nastąpiło to w sposób niezgodny z przepisami, co usprawiedliwia zasadność zgłoszonej prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Należy więc na wstępie wskazać, że przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.a. stanowi szczególną regulację prawną związaną z doręczaniem stronom pism i aktów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Modyfikuje on i częściowo wyłącza stosowanie w tego rodzaju sprawach kodeksowych regulacji związanych z doręczaniem pism w ramach postępowania administracyjnego. Według art. 49 § 1 K.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wymieniony na wstępie art. 53 ust. 1 u.p.z.a.

W sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było jednakże postanowienie organu odwoławczego, którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji na skutek prośby złożonej w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. W kontekście tej regulacji słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy, że skarżąca już uprzednio, gdyż w piśmie z dnia 29 czerwca 2019 r. (nadanym na poczcie 7 lipca 2019 r.) wniosła odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji, w którym nie ograniczyła się tylko do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji. Pomijając już kwestię, że w odwołaniu podała datę wydania decyzji, jej numer, określiła organ który wydał decyzję, wskazała dane inwestora i przedmiot sprawy, w odwołaniu tym wyraziła zdecydowany sprzeciw wobec ustalenia lokalizacji i przedstawiła uzasadnienie swego stanowiska.

W jej ocenie decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole publiczne m.in. jest sprzeczna z planem miejscowym, wydana została pomimo negatywnych opinii właściwych organów, bez konsultacji społecznych, bez zbadania wpływu inwestycji na środowisko, bez analiz czy w ogóle na tym terenie istnieje zapotrzebowanie na powstanie przedszkola i wreszcie nie biorąc pod uwagę konieczności zachowania "unikalnego charakteru osiedla ogrodu Jelonki, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przygotowanym projekcie". Oznacza to, że skarżąca przed sporządzeniem odwołania zapoznała się nie tylko z faktem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale przede wszystkim z jej treścią. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika we wniesionym odwołaniu nie można dostrzec jakichkolwiek stwierdzeń mogących wskazywać na wadliwy, w ocenie skarżącej, sposób doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji oraz istnienie przyczyn uniemożliwiających wcześniejsze złożenia odwołania.

Zgodzić się więc przyjdzie z poglądem Sądu pierwszej instancji, akceptującym stanowisko organu odwoławczego, że najpóźniej w dacie sporządzenia odwołania ustała przyczyna uchybienia terminu i w konsekwencji złożenie półtora miesiąca później prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z ponownym wniesieniem odwołania było czynnością procesową spóźnioną.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów mogących podważyć stanowisko sądu. W szczególności jej autor nie wskazuje na istnienie obiektywnych przeszkód (zdarzeń nagłych i niespodziewanych) uniemożliwiających skarżącej złożenie prośby o przywrócenie terminu w siedmiodniowym terminie od ustania takiej przeszkody. Pełnomocnik kładzie akcent wyłącznie na wadliwości związane ze sposobem zawiadomienia o wydaniu decyzji przemilczając, że przyczyna uchybienia terminu ustała najpóźniej w dacie sporządzenia przez skarżącą odwołania. Nie naprowadza jakichkolwiek okoliczności świadczących o tym, że między datami sporządzenia odwołania i złożenia wniosku o przywrócenie terminu po stronie skarżącej wystąpiły przeszkody tamujące terminowe dokonanie tej czynności procesowej.

Z tych więc powodów całkowicie chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. postawiony w powiązaniu z przepisami dotyczącymi podstaw wyrokowania (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i granic orzekania sądu (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz szeregiem kodeksowych przepisów określających zasady ogólne postępowania (art. 7, art. 7a, art. 10 § 1), gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1, art.

1. 80) i motywowania rozstrzygnięcia przez organ administracji (art. 107 § 1 i 3).

W omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. umotywował swoje orzeczenie, przedstawił w sposób jasny i klarowny zajęte stanowisko, wyłożył również racje, jakimi się kierował, które - jego zdaniem - przemawiają na rzecz tezy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwia zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przyjmując, i słusznie, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem terminu zupełnie zbędnie zawarł w dalszej części uzasadnienia "tylko uzupełniająco" wywody dotyczące procedury związanej z doręczeniem zawiadomienia o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Spowodowało to w konsekwencji sformułowanie w skardze kasacyjnej dalszych zarzutów w tej materii. Zarzuty te dotyczące niewłaściwego dokonania obwieszczeń, wadliwego określenia w samej decyzji sposobu doręczenia decyzji, nieuwzględnienia, że wszystkie osoby wnoszące odwołania, w tym starsze powoływały się na niezgodny z przepisami sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji nie podważają faktu, że najpóźniej w dacie sporządzenia odwołania ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Trafnie jednak zauważa autor skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca udzieliła mu pełnomocnictwa procesowego w dniu 16 sierpnia 2019 r. to nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy uwaga, że był on pełnomocnikiem innej osoby, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu 29 maja 2019 r., a zatem w ustawowym terminie.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.