Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 409/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Powiatowi L. pozwolenia na budowę krytej pływalni wraz z parkingiem, drogami wewnętrznymi, placem manewrowym, chodnikami, sieciami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną (sanitarną i deszczową), elektryczną, gazową, stacją transformatorową i elementami małej architektury, na terenie obejmującym działki o nr: [...] obr. ewid. [...] w miejscowości L.. Następnie decyzjami z [...] lipca 2009 r. znak: [...]; z [...] lipca 2010 r. nr [...]; z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Starosta L. dokonał zmiany ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wniósł B. P..
W administracyjnym toku instancji zapadały kolejno: - decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; - decyzja GINB uchylająca decyzję Wojewody z [...] listopada 2011 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty; - decyzja GINB z [...] lipca 2012 r. znak: [...] o uchyleniu ww. decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2012 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] w zakresie dotyczącym wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym na działce o nr ew. [...] i w tym zakresie o stwierdzeniu nieważność decyzji Starosty nr [...], a w pozostałej części o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody.
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] lipca 2012 r.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dla czego uznał, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w kontekście zaprojektowanej skarpy i postanowień uchwały Rady Miasta L. z [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L.. Z planu miejscowego wynika m.in. interpretacja, że możliwa jest korekta projektowanego przebiegu dróg bez obowiązku zmiany planu. Ponadto, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu decyzji GINB nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Natomiast jako niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące pozbawienia działki skarżącego nr [...] dostępu do drogi publicznej; realizacji dwóch inwestycji; korekty granic terenów usługowych, produkcyjno-usługowych, czy też innych; niezgodności lokalizacji pływalni z przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu, organ dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. A zatem inwestycja nie musiała spełniać szczególnych warunków ochrony środowiska i nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu, w toku postępowania nie doszło też do naruszenia zasad wynikających z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a.
W wyniku rozpoznania sprawy ponownie, po ww. wyroku Sądu, zapadła zaskarżona decyzja GINB, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wskazał, że ocena zawarta w wyroku sądu wydanego w tej sprawie jest wiążąca dla organu. Rozpatrując sprawę GINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza planu miejscowego. Okoliczność budowy skarpy w poprzek drogi nie stanowi naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego oraz postanowień planu, w sytuacji gdy sam plan dopuszcza możliwość korekty przebiegu drogi bez konieczności zmiany planu. Za przyjęte rozwiązania techniczne odpowiada projektant i sprawdzający (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt w tym zakresie spełnia określone wymagania, a także zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Odnośnie braku uzgodnień dotyczących przyłączy kanalizacyjnych, części miejsc parkingowych i drogi wewnętrznej z konserwatorem zabytków, organ stwierdził, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, ponieważ takie kwalifikowane naruszenie musi wynikać z łącznego zaistnienia trzech przesłanek – oczywistości naruszenia, charakteru przepisu skutków gospodarczych i ekonomicznych, które wywołuje decyzja. Podobnie ocenił kwestię lokalizacji stacji transformatorowej na działce nr [...] względem drogi wewnętrznej oraz projektowane parametry tej drogi.
Ponadto wskazał, że kryteria inwestycji, co do jej funkcji, kondygnacji geometrii dachu, odpowiadają postanowieniom planu miejscowego. GINB wskazał, że wniosek inwestora odpowiadał wymogom art. 32 ustawy – Prawo budowlane, w szczególności inwestor załączył oświadczenia o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Projektowana inwestycja spełniała też wymogi przewidziane w § 12 ust. 1 pkt 1 i nie narusza w sposób rażący innych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy jako niezasadny ocenił zarzut jakoby zaprojektowana w poprzek drogi wewnętrznej skarpa stanowiła ograniczenie dla działalności gospodarczej prowadzonej przez B. P.. Zresztą w tym zakresie ocenę wypowiedział już Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12, niedopatrując się naruszeń prawa.
Kwestia pominięcie B. P. przy kolejnych zmianach decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zarzuty dotyczące wyłączenia organu i pracowników organu stanowić mogą ewentualnie podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Także w zakresie zarzutów dotyczących przekroczenia linii zabudowy organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust. 1 ww. planu miejscowego w zakresie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania organ uznał go za bezzasadny. Ponadto w tym zakresie wiążącą ocenę wypowiedział Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12. Zgodnie z planem miejscowym możliwa jest bowiem korekta granic terenu na etapie projektowania inwestycji.
W ocenie organu zaprojektowanie części miejsc parkingowych na terenie oznaczonym symbolem LZ nie koliduje z innymi ustaleniami planu miejscowego oraz nie narusza praw osób trzecich. Z tych samych przyczyn za nieuzasadniony organ uznał podnoszony zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, zawierający definicję budowli oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, nakazujący projektowanie obiektu budowlanego z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ za niezrozumiały uznał zarzut, że decyzja Starosty Limanowskiego o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego określającym, których przepisów ustawa ta nie narusza, a nie jak wskazuje odwołujący się "zakazuje naruszania przepisów odrębnych". Organ podkreślił, że skarżący nie podniósł przy tym żadnych okoliczności, z których wynikałoby naruszenie art. 32 ust. 1 ww. ustawy.
Także zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r., w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) uznany został za nietrafny, gdyż w dacie wydawania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2008 r. powyższe rozporządzenie nie obowiązywało. Organ stwierdził, że w projekcie budowlanym znajduje się pieczęć A. P. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 14 lipca 2008 r. o stwierdzeniu zgodności projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Wreszcie w ocenie organu nie doszło również do rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., wyrażających zasadę praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność pomimo zaistnienia przesłanek nakazujących takie orzeczenie, a to w związku z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. przez przyjęcie, że dopuszczalna jest korekta w pozwoleniu na budowę postanowień planu w zakresie, który powoduje istotną zmianę jego postanowień.
Zdaniem skarżącego, doszło też do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na brak wymaganych prawem uzgodnień z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków. Skarżący, powtórzył też, podnoszony na etapie postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na jednostronnej ocenie materiału dowodowego oraz pominięcie zgłaszanych dowodów w postępowaniu pierwotnym, jak i w następstwie uchylenia pierwotnej decyzji GINB z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...].
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 409/14, oddalając skargę, wskazał na skutki prawne jakie zaistniały w związku z wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12 (art. 153 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, GINB prawidłowo ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zastała wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Projekt budowlany jest zgodny z przepisami technicznymi i planem miejscowym. Brak częściowych uzgodnień z konserwatorem zabytków nie jest kwalifikowaną wadą, gdy zważyć na dopełnione inne uzgodnienia projektu na tym terenie i brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych tym naruszeniem. Podobnie kwestia zachowania odległości nowej zabudowy od drogi wewnętrznej nie stanowi rażącego naruszenia prawa wobec dopuszczalnej w planie miejscowym zmiany przebiegu dróg, co też wskazywał Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12.
Także w kwestii parametrów zabudowy, w tym drogi wewnętrznej nie można stwierdzić aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Projekt został też zbadany pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
Sąd w pełni podzielił dokonaną przez GINB ocenę zarzutów zgłoszonych przez B. P. w zakresie zapewnienia dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej, przyjętych rozwiązań technicznych (art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), niezawinionym brakiem udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), wyłączeń organu i pracowników organu (art. 24 § 1 pkt 1, art. 25 i art. 26 K.p.a.), korekty granic terenów usługowych, produkcyjno-usługowych, czy też innych (§ 3 ust. 1 planu miejscowego), definicji budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organ, właściwie zakwalifikował także, jako niezrozumiały zarzut, iż decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem 32 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo też stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją z 3 września 2008 r. nie mogło mieć zastosowania rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych.
Projekt został uzgodniony w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jako prawidłowe Sąd ocenił też wskazanie organu, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.
Nawiązując do zarzutów skargi Sąd wskazał, że nie miał żądnych podstaw do analizowania zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotą postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja, było zbadanie m.in. zgodności inwestycji objętej kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę z postanowieniami planu, postanowieniami takimi jakie zostały wprowadzone w życie i mają moc aktu obowiązującego.
Odnośnie uchybień w zakresie uzgodnień z konserwatorem zabytków stwierdził, że nie stanowiły rażącego naruszenia prawa ze względu na zakres, jak i skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołują. Na marginesie Sąd zauważył, że skarżący podnosząc zarzut nie podał żadnej argumentacji polemizującej z oceną uchybień dokonaną przez organ.
Zarzut, co do pozbawienia skarżącego, w związku z inwestycją, dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej, nie mógł być badany w niniejszym postępowaniu po tym jak w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12 stwierdzono, że taka okoliczność nie ma miejsca.
Także, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, zarzuty skarżącego dotyczące sprzeczności lokalizacji inwestycji z przepisami ochrony środowiska oraz dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego inwestycji są w sposób oczywisty bezzasadne. Kwestionowana forma opieczętowania projektu, jest właściwą formą jego uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. pożarowych. Odpowiada regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). Jak stanowi § 6, projekty budowlane obiektów budowlanych (...) uzgadniane są z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Uzgodnienie projektu rzeczoznawca potwierdza przez ostemplowanie i podpisanie projektu.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, zgodnie z którą inwestorom dużej skali przedsięwzięć powinno się stawiać wyższe wymagania w postępowaniu o pozwolenie na budowę niż w przypadku niewielkiej inwestycji realizowanej przez indywidualnego inwestora. Sąd podkreślił, że każdy podmiot postępowania administracyjnego powinien mieć tak samo kształtowane prawa i obowiązki oparte wyłącznie na przepisach prawa. Tak tylko mogą zostać urzeczywistniane konstytucyjne zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz poszanowania równości wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP). Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków.
Artykuł 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wprowadza w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym pojecie rażącego naruszenia prawa, jako wady kwalifikowanej. Dla jej oceny niezbędne jest odniesienie do skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje decyzja. Sąd w pełni zaaprobował stanowisko organu, że decyzja kontrolowana w postępowaniu administracyjnym nie jest wolna od naruszenia prawa, ale zakres i skutki społeczno-gospodarcze, które te naruszenia wywołują nie dają podstaw do przyjęcia, że jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji GINB w kontekście: - braku możliwości zastosowania Rozdziału 5 pkt 4 uchwały nr [...] (strona 7 skargi B. P. z dnia 31 stycznia 2014 r.), - możliwości przekraczania linii ściśle określonych (strona 7-8 ww. skargi), - możliwość budowy "wzmocnienia skarpy nad placem manewrowym" – muru oporowego w poprzek drogi KDW – zablokowania jej przebiegu (strony 8-12 ww. skargi).
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pomięcie obowiązującego przepisu, który powinien znaleźć zastosowanie), tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z Rozdziałem 5 pkt 3 i 4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "M." objętego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zmienionego częściowo uchwałami Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przez przyjęcie, że: - ww. postanowienia planu miejscowego znajdują swoje zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, mimo, że z uwagi na zakres uchwały zmieniającej nr [...] postanowienie Rozdziału 5 pkt 4 nie powinno znaleźć swojego zastosowania; - dopuszczalna jest w świetle ww. przepisów korekta drogi KDW polegająca na zablokowaniu jej przebiegu poprzez obniżenie terenu i budowę muru oporowego; - pominięcie przepisu nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej nie wystarczy zatem samo wskazanie zaistniałego naruszenia. Wymagane jest wykazanie jakie skutki prawne takie naruszenie mogło spowodować dla wydanego rozstrzygnięcia w sprawie. Niezależnie więc od podnoszonej w skardze kasacyjnej roli art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie powinny spełniać wymogi z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak rozpoznania zarzutów skargi przez sąd administracyjny wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie oznacza, że taka wada wpływa na wynik sprawy. Trzeba właśnie wykazać, że argumentacja zarzutu i jego uwzględnienie miało wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie strona skarżąca takiego wpływu nie wykazała, a poza tym pomija treść art. 153 p.p.s.a., a także art. 170 p.p.s.a. W związku z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12 kwestie związane z treścią Rozdziału 5 pkt 4 uchwały nr [...], możliwością przekraczania linii ściśle określonych, możliwością budowy skarpy – muru oporowego w poprzek drogi były przedmiotem wypowiedzi Sądu Administracyjnego w ww. wyroku.
Na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej, ocena prawna w tym zakresie jest wiążąca nie tylko dla organów administracyjnych, lecz także dla stron postępowania. Należy przypomnieć, że w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12 Sąd wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą lektura przepisów planu miejscowego (w tym Rozdziału 5 pkt 4 uchwały nr [...]) wskazuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dokonywanie korekt, bez obowiązku zmiany planu, w zakresie przebiegu projektowanych dróg, jak również istniejących dróg publicznych, czy też wydzielanie i uzupełnianie sieci dróg wewnętrznych (ulic) dojazdowych, dojazdów – dojść do poszczególnych działek itp. Na tę okoliczność powołał się też Sąd I instancji. Skoro tak, to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyjętych rozwiązań projektowych o jakich mowa wyżej i zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę nie można zakwalifikować jako tych, które rażąco naruszają prawo, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, na co prawidłowo powołał się Sąd I instancji.
W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta zachodzi gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, charakterem naruszonego przepisu i niemożliwymi do zaakceptowania skutkami z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Jeżeli zatem postanowienia planu miejscowego dopuszczały "daleko idącą dowolność" w lokalizacji projektowanych dróg, to nie można – ani w zakresie ich przebiegu wskazanego w projekcie budowlanym, ani w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych w odniesieniu do linii zabudowy – uznać, że doszło do oczywistej sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z powyższego wywodu, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wypowiedział się w kwestiach zgodności z planem miejscowym, nieprzekraczalnej linii zabudowy. Co prawda, dokonując merytorycznej oceny, nie wyeksponował kwestii budowy skarpy i murku oporowego, jednak zgodnie z powyższym wywodem dotyczącym zgodności z planem miejscowym należy uznać, że kwestia "przecięcia" drogi skarpą i murkiem oporowym mieściła się w ramach tego wywodu. W świetle postanowień planu miejscowego, takiego rozwiązania projektowego nie można uznać jako naruszającego w sposób oczywisty prawo.
Nie można zatem w tym zakresie dopatrzeć się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca błędnie określa istotę zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalane zmiany planu także w zakresie rysunków należy odczytywać łącznie z pierwotnie uchwalonym planem. Uchwalane uchwały w tym zakresie nie funkcjonują samodzielnie. Nie można więc z faktu podjęcia uchwały nr [...] wyprowadzić wniosku, że uchwała ta nie dotyczy terenu inwestycji, który jest objęty uchwałą nr [...]. Tylko wyraźny zapis w uchwale zmieniającej miałby taki skutek. Zresztą Rozdział 5 pkt 4 uchwały nr [...] dotyczy w ogólności kwestii komunikacji bez wyraźnego wskazania konkretnego terenu. Oznacza to, że zmienione rozwiązanie obowiązuje na całym terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto niezależnie od wywodu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do zgodności z planem skarpy i murku oporowego powtórzyć należy, że stosowna ocena prawna w tym zakresie została wypowiedziana w wiążącym w tej sprawie wyroku Sądu. Z uwagi na postanowienia planu, lokalizacja skarpy i murku oporowego w poprzek drogi nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak w tym zakresie oczywistości naruszenia, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w związku z art. 153 p.p.s.a. Taką też ocenę potwierdza właśnie treść § 3 ust. 1 uchwały nr [...].
Ponadto swój interes prawny strona skarżąca kasacyjnie wywodzi z decyzji podziałowej wydanej przez Burmistrza Miasta L. w dniu [...] czerwca 2010 r. w sprawie wydzielenia działki nr [...]. Jest to okoliczność, która nie miała wpływu na ocenę czy decyzją o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego skarżący ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wiąże się z ochroną prawą, nie dotyczy więc zapewnienia dostępu do faktycznie wybudowanej drogi, chyba, że w sposób prawny jest to jedyna droga, która miałaby zapewnić dostęp do drogi publicznej. Zresztą w tym zakresie stosowną ocenę prawną wypowiedział Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2312/12, nie doszukując się żadnych naruszeń. Wskazał, że dojazd do działki nr [...] jest zapewniony drogą asfaltową przebiegającą po działkach nr ew. [...] obr. ew. [...] Miasta L..
Oceny tej skarżący nie podważył. Nie można zatem dopatrzeć się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie skutków społeczno-gospodarczych jedynie potwierdza wywody Sądu I instancji w zakresie równości podmiotów wobec prawa. Przypomnieć należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania tego jakie negatywne konsekwencje pod względem społeczno-gospodarczym wywoła pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie skarżący powoływał się wyłącznie na swój indywidualny interes związany z dostępem jego nieruchomości do drogi publicznej. Jednak w tym zakresie już na wcześniejszym etapie postępowania sądowadministracyjnego oceniono, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa. Stanowiska skarżącego w tym zakresie nie czyni uzasadnionym powołanie się na ogóle zasady postępowania administracyjnego.
Skarżący nie wykazał aby funkcjonowanie w obecnym kształcie pływalni wraz z zaprojektowanym zagospodarowaniem terenu inwestycji powodowało negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Z istoty tego rodzaju inwestycje, niezależnie czy realizuje je podmiot publiczny czy prywatny, są pożądane społecznie, jak i gospodarczo (ekonomicznie). W znaczeniu społecznym służą realizacji celów państwowych jak krzewienie kultury fizycznej wśród społeczności lokalnej, jak i w zależności od charakteru prowadzonej działalności mogą generować dochody, a w przypadku inwestora publicznego – pochodzą z budżetu publicznego. Tym bardziej w odniesieniu do takich inwestycji strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać z należytą starannością owe negatywne skutki decyzji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 3 ust. 1 w zw. z Rozdziałem 5 pkt 3 i 4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "M." objętego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zmienionego częściowo uchwałami Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.