Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi na trasie M. (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) – S. etap I km, gmina Ś., województwo [...]". Po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od tej decyzji, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wniesioną przez Z. G. na decyzję z [...] stycznia 2011 r.
W piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. Z. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 11a i 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z poźn. zm.). Naruszenie to polegało na tym, iż skarżącemu nie zagwarantowano udziału przy zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz nie miał on możliwości wniesienia uwag do projektu w zakresie realizacji inwestycji drogowej.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja była przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11 oddalającym skargę Z. G. Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Minister powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSP 6/09, w której przyjęto, że po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd.
Minister wskazał, że z treści uzasadnienia wyroku z 1 grudnia 2011 r. wynika, iż Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Sąd zbadał i wyjaśnił skarżącemu okoliczności związane z zatwierdzeniem podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniesiono, że kwestie pominięcia skarżącego na etapie tworzenia projektu podziału nie były przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 270/11.
Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., podtrzymując swoje stanowisko w tej sprawie. Organ podkreślił, że Sąd w wydanym przez siebie wyroku nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., co oznacza, że przedmiotowe decyzje są prawidłowe. Odnosząc się do decyzji Starosty [...] zatwierdzającej podział działek [...] i [...] bez zagwarantowania skarżącemu udziału w powstaniu projektów podziału tych nieruchomości, wskazał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został podniesiony tożsamy zarzut. Sąd (WSA w Bydgoszczy) wyjaśnił, iż specustawa drogowa wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał mapy zawierające projekty podziału nieruchomości.
Natomiast decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie wskazuje jednak innych wymogów – poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. W ww. wyroku zostało w ocenie Ministra podkreślone, że przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a procedura podziału nieruchomości na podstawie ustawy odbywa się bez zachowania trybu z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W zakresie podnoszonego przez skarżącego zarzutu, zgodnie z którym uwzględnienie w projekcie budowy ww. inwestycji działek nr [...] i [...] było zbędne i prowadzi do stworzenia "jakiegoś wyimaginowanego układu drogowego dróg publicznych", to również zarzut ten jak ponownie podał Minister, stanowił przedmiot kontroli sądu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy planowana inwestycja stanowić będzie część układu drogowego dróg publicznych, będąc przedłużeniem ulicy M. i wraz z przebudową tej ulicy połączy inne drogi o statusie dróg publicznych: tj. ulicę W. P. i drogę wojewódzką nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie złożył Z. G., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową"), poprzez posłużenie się przy wydaniu przedmiotowej decyzji projektem podziału nieruchomości, który został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa, to jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zagwarantowania udziału skarżącego w powstaniu tego projektu.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis ten stanowi również podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Minister prawidłowo wskazał, że taką przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Stosownie bowiem do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny i wiązał w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, a także skarżącego.
Oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych), co do zasady zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności.
Reguła ta, czego zdaje się nie zauważać autor w skardze, ma zastosowanie w przypadku, gdy można stwierdzić, że w wyroku oddalającym skargę Sąd zbadał i mógł się wypowiedzieć co do okoliczności ewentualnych wad decyzji (postanowienia). W tym względzie szczególnego znaczenia nabiera nie tylko sentencja wyroku oddalającego skargę, ale przede wszystkim jego uzasadnienie. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 738/08, publ. LEX nr 536938, a także w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18 i LEX 530338. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że istotną cechą oceny, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych jako przesłanki do wzruszenia decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest to, czy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o tych okolicznościach sprawy może dawać podstawę do przyjęcia, że poza rozważaniami sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję znalazła się okoliczność podnoszona obecnie jako przesłanka nieważnościowa. Tylko w takim przypadku prawomocny wyrok, oddalający skargę, nie byłby przeszkodą do wszczęcia postępowania merytorycznie badającego wystąpienie przesłanki nieważnościowej.
Sąd I instancji podkreślił, że dla odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie wystarczy więc powołanie się wyłącznie na okoliczność uprzedniego oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Organ musi zbadać czy sąd, oddalając skargę, miał wiedzę o okolicznościach odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji w trybie nieważnościowym (np. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności). Dopiero po dokonaniu takich ustaleń zasadne jest przyjęcie, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a., co do przyjętych w nim stwierdzeń, wiąże podmioty, w tym stronę i organ administracyjny. W takiej sytuacji, w kolejnym postępowaniu to, co było rozważane przez sąd administracyjny, nie może być już ponownie badane.
Sąd podkreślił, że Minister w uzasadnieniu obu postanowień zaznaczył, że decyzja będąca przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy była objęta oceną z uwzględnieniem art. 134 p.p.s.a., a zatem Sąd nie ograniczał się jedynie do zbadania zarzutów skargi. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że w pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, a dopiero w ostatniej kolejności kontroluje przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego. Stwierdzenie takie oznacza, że Sąd ocenę legalności kontrolowanej decyzji przeprowadził z uwzględnieniem wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i doszedł do wniosku, że badany akt prawa nie zawiera wad prawnych, a tym bardziej wad kwalifikowanych, które nakazywałyby stwierdzić jego nieważność.
W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że nie jest trafny zarzut skargi co do konieczności wcześniejszego podziału gruntów, które mają być przeznaczone pod inwestycje drogową i udziału w tych czynnościach strony skarżącej. Jak zostało to już kilkukrotnie wskazane przepis art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wymaga, aby przy składaniu wniosku zawierał on mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Natomiast jak wskazał w uzasadnieniu WSA w Bydgoszczy zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości.
Wobec tego właśnie, że podstawą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest specustawa drogowa, nie ma zastosowania w takiej sytuacji tryb podziału nieruchomości w oparciu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc niewątpliwie zarzut podnoszony w skardze co naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest nietrafny.
Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie argument podniesiony w skardze, aby przy realizacji inwestycji drogowej organ miał obowiązek kierować się uwagami skarżącego co do projektowania drogi z uwzględnieniem jego działek [...] i [...]. Przepisy specustawy drogowej nie przewidują bowiem udziału właścicieli działek przy powstawaniu planu podziału nieruchomości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. G., zarzucając Sądowi I instancji naruszenia art. 170 p.p.s.a. z uwagi na przyjęcie błędnego założenia, że w niniejszej sprawie zapadło prawomocne orzeczenie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. nie badał zarzutu pominięcia skarżącego na etapie tworzenia projektu podziału nieruchomości. Przygotowujący projekt geodeta nie zawiadamiał skarżącego o podejmowanych przez siebie czynnościach, np. okazania istniejących granic. W tym zakresie nie występuje więc powaga rzeczy osądzonej. W opinii skarżącego brak było jakichkolwiek podstaw by przedmiotową drogę projektować z uwzględnieniem działek nr [...] i [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a. z uwagi na przyjęcie błędnego założenia, że w niniejszej sprawie zapadło prawomocne orzeczenie. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.
W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.
Dodać należy, iż po nowelizacji k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a k.p.a. Przed wydaniem takiego postanowienia organ musi zbadać czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd – zgodność z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.
Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
W tej sprawie w skardze z dnia 15 lutego 2011 r. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. G. podniósł, iż nie został zawiadomiony o podziale jego nieruchomości w celu wydzielenia części działki pod budowę drogi i nie został sporządzony protokół z podziału gruntów. Bez tych dokumentów organ powinien odmówić wydania zezwolenia na budowę drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. wskazał, że niezasadny jest zarzut skarżącego odnośnie konieczności wcześniejszego podziału gruntów, które mają być przeznaczone pod planowaną inwestycję. Przepis art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust.
1. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie zawiera innych wymogów – poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu w tym względzie przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; z późn. zm.). Z przepisów specustawy drogowej wynika zaś, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów.
We wniosku z dnia 7 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Z. G. ponownie podniósł zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 11a i 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z poźn. zm.), gdyż skarżącemu nie zagwarantowano udziału przy zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz nie miał on możliwości wniesienia uwag do tego projektu i wykazania, że uwzględnienie należących do niego działek w tym projekcie było zbędne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z porównania treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11 oddalającego skargę Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz treści wniosku Z. G. o stwierdzenie nieważności tej decyzji wynika, że zarzuty podnoszone przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. Kwestia niezapewnienia skarżącemu udziału w przygotowaniu projektu podziału nieruchomości nie może więc być ponownie badana w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., gdyż organ w tym zakresie jest związany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r. W związku z powyższym organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.