Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 17/20, oddalił skargę R. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
R. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wskazując iż organ wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w dniu 17 września 2002 r. i dotychczas go nie zakończył żadnym rozstrzygnięciem. Skarżący wniósł o: zobowiązanie PINB do zakończenia sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny według uznania Sądu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że postępowanie, którego dotyczy skarga, prowadzone jest od dnia 17 września 2012 r. pod znakiem [...] w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego dotyczącego budowy stacji auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem wraz z infrastrukturą terenową, na działce nr [...] przy ul. M. w G., objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Starostę [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] oraz decyzjami zmieniającymi z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. PINB wskazał, że postępowanie nie zostało zakończone do chwili obecnej wobec utrudniania i uniemożliwiania prowadzenia postępowania przez skarżącego. Podał, że istotne odstępstwa od projektu stwierdzone zostały podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 7 września 2012 r., w wyniku której organ odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej części obiektu.
Od tego czasu skarżący nie odbierał wezwań lub mimo odebrania wezwania, nie stawiał się na czynności kontrolne. Organ zaznaczył, że nie licząc prób skontrolowania budowy w pierwszym roku prowadzenia postępowania, kiedy trwały procedury odwoławcze i skargowe, nie powiodła się żadna z dziewięciu prób skontrolowania budowy, podjęta w latach 2015-2018. PINB zaznaczył, że w tym czasie skarżący prowadził roboty budowlane, które mogą mieć istotny wpływ na zakres odstępstw i tym samym na późniejsze rozstrzygnięcie postępowania. Zakresu robót nie udało się jednoznacznie ustalić z winy skarżącego. PINB podkreślił, że zgodnie z art. 81a ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ nadzoru budowlanego ma prawo wstępu na teren budowy i przeprowadzanie kontroli w obecności inwestora lub kierownika budowy.
Tym samym, organ nie może zakończyć postępowania naprawczego związanego z istotnymi odstępstwami. Aby czynności mogły być skuteczne strona lub jej przedstawiciel musi uczestniczyć w czynnościach i należy umożliwić stronie wypowiedzenie się co do okoliczności faktycznych stwierdzonych podczas kontroli. Organ podał, że w dniu 8 lutego 2020 r. Sąd Rejonowy w [...] uznał skarżącego winnym udaremniania PINB wykonania określonych ustawą czynności (wyrok nieprawomocny). Nadmienił także, że skarżący już trzykrotnie zabiegał, po wszczęciu w dniu 17 września 2012 r. przedmiotowego postępowania, o pozwolenie na użytkowanie (wnioski z dnia: 15.04.2015; 10.05.2018; 23.12.2019).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Stosownie zaś do art. 35 § 5 k.p.a., do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień powodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu. W myśl tego ostatniego z przytoczonych przepisów nie można uznać formalnie bezczynności organu, jeżeli opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane jest zawinionym działaniem lub zaniechaniem strony.
Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy potwierdza, że skarżący przez okres blisko ośmiu lat udaremniał przeprowadzenie czynności kontrolnych przez PINB, mających na celu ustalenie zakresu istotnych odstępstw od ustaleń określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym czy w przepisach prawa. Nie odbierał wezwań lub nie stawiał się na wyznaczony termin kontroli, przez co PINB nie mógł zweryfikować aktualnego stanu budowy przy kontynuowanych nieprzerwanie przez inwestora robotach budowlanych. Skarżący zgłosił bowiem do użytku tylko część obiektu budowlanego i podczas przeprowadzonej w związku ze zgłoszeniem we wrześniu 2012 r. obowiązkowej kontroli organ ustalił, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Dlatego organ wszczął odrębne postępowanie, aby przeanalizować i rozstrzygnąć to zagadnienie. Z wyjaśnień PINB wynika, że przeprowadzona we wrześniu 2012 r. kontrola w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie dawała podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie istotnych odstępstw.
Dlatego mając na względzie spoczywający na organie obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) organ uznał za konieczną ponowną kontrolę, którą skarżący jednak uniemożliwił swoim bezprawnym działaniem, co potwierdza powoływany przez organy nadzoru budowlanego wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...]. Sąd podkreślił, że zasadnie PINB dostrzegł, że z mocy art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane czynności kontrolne może organ przeprowadzić w obecności osób wymienionych w tym przepisie. Brak stawienia się na wyznaczony termin kontroli inwestora lub innych osób przez niego upoważnionych, obciąża inwestora. Inwestor ma interes prawny w doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, jest to warunek dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego, dlatego powinien współpracować z organem nadzoru budowlanego w wyjaśnieniu odstępstw, a nie blokować czynienie ustaleń faktycznych, które z uwagi na charakter sprawy wymagają przeprowadzenia oględzin wykonanych robót budowlanych.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. O., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o zobowiązanie PINB do zakończenia sprawy, w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt sprawy do organu, a także o stwierdzenie, iż bezczynność organu mała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości ustalonej według uznania Sądu, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o kwotę 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 174 pkt 2 oraz art. 149 § 1 pkt 1 - 3 w zw. z art. 149 § 1a i 1b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i niestwierdzenie bezczynności organu stopnia powiatowego, w sytuacji gdy całe postępowanie prowadzone jest przez organ już przeszło ponad 11 lat, w trakcie których inwestor nie może korzystać z wykonanej przez siebie inwestycji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż organ powiatowy ma możliwość zakończenia przedmiotowej sprawy, a brak dokonanej kontroli nie może wpływać na prawidłowość działań organu, gdyż w sprawie nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a samo wszczęcie postępowania w dniu 17 września 2012 r. było przejawem złej woli organu, tym bardziej, że inwestor do dnia dzisiejszego pomimo ponagleń kierowanych do PINB nie otrzymał dziennika budowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował tylko jeden rozbudowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 174 pkt 2 oraz art. 149 § 1 pkt 1 - 3 w zw. z art. 149 § 1a i 1b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i niestwierdzenie bezczynności organu stopnia powiatowego, w sytuacji, gdy całe postępowanie prowadzone jest przez organ już przeszło ponad 11 lat. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. organ nie załatwił sprawy. Z treści powołanego przepisu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że sam upływ terminu załatwienia sprawy determinuje stwierdzenie bezczynności organu. Warunkiem koniecznym jest także ustalenie, że organ prowadzący postępowanie, w okresie wyznaczonym do załatwienia sprawy nie podejmował żadnych czynności lub podejmował je w sposób opieszały albo były to czynności zbędne, nie zmierzające do załatwienia sprawy.
Należy także mieć na uwadze, że szereg czynności w toku postępowania administracyjnego organ może podejmować jedynie przy współdziałaniu stron postępowania, bowiem w przeciwnym wypadku pewnych czynności w ogóle nie mógł by przeprowadzić (np. oględziny czy kontrole na nieruchomościach) lub byłyby wykonane z naruszeniem prawa powodującego bezskuteczność tych czynności (np. przesłuchanie świadków)
Niewątpliwie rację ma autor skargi kasacyjnej, że czas trwania postępowania w sprawie jest bardzo długi i powinno być ono zakończone. Należy jednak pamiętać, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, celem jego zakończenia zgodnie z prawem, jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Z akt sprawy i poczynionych na jej podstawie ustaleń Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że to skarżący kasacyjnie swoimi działaniami uniemożliwia przeprowadzenie postępowania dowodowego. Co więcej, potwierdza to powoływany przez organy nadzoru budowlanego prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...], mocą którego R. O. został uznany winnym udaremniania wykonywania czynności postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organ prowadzący postępowanie ma możliwość zakończenia postępowania a brak dokonanej kontroli inwestycji nie stoi temu na przeszkodzie, gdyż w sprawie przy realizacji inwestycji nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Właśnie uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli stoi na przeszkodzie w zakończeniu postępowania a stanowisko skarżącego o braku istotnych odstępstw nie może zostać zweryfikowane. Należy także zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, co oznacza, że rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że nie został on właściwie sformułowany. Przede wszystkim, niezrozumiały jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę prawną wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie wystąpiła. Także powołanie w zarzucie art. 37 k.p.a. jest wadliwe. Wymieniony przepis składa się z ośmiu paragrafów oraz dalszych mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących różne kwestie procesowe. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego treścią zarzutów w niej sformułowanych, dokładne wskazanie przepisu prawa materialnego czy też procesowego, których zastosowanie lub wykładnię kwestionuje.
Należy pamiętać, że skoro autor skargi kasacyjnej nie może po upływie terminu do jej wniesienia uzupełniać i precyzować podstaw kasacyjnych, to tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do takich działań w toku rozpoznawania sprawy. Także zarzut naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 - 3 w zw. z art. 149 § 1a i 1b p.p.s.a. jest wadliwie sformułowany. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej lub innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16, opub. w Lex nr 2335212 oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1885/18, opub. w Lex nr 2610932). W omawianym zarzucie, autor skargi kasacyjne powołał co prawda art. 37 k.p.a., nie mniej jednak tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku.
Powołany art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., który jako przepis ogólny, określający kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym - dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów - zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania również musiałby być zarzutem skutecznym. Tymczasem, jak wyżej powiedziano zarzut naruszenia art. 37 k.p.a. jest wadliwy i nie poddaje się kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Z przytoczonych wyżej powodów nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 1a i § 1b p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.