Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 415/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez M. T.- M., A. T., M. T. i K. T. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie pobudowanych obiektów budowlanych oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]. Ponadto zasądził na rzecz skarżących kwotę 755 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...], zn. [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy (w wyniku uchylenia przez organ II instancji decyzji z dnia [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 45 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nakazał M. T.- M., A. T., M. T. i K. T. rozebrać wybudowane samowolnie obiekty, tj.: budynek mieszkalno-letniskowy, garaż, szklarnię oraz budowle w postaci murów oporowych, szamba i ogrodzenia usytuowanych na działce nr [...] w I. gm. S. i doprowadzić teren do stanu sprzed budowy.
Po rozpatrzeniu odwołania ww. zobowiązanych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił w/w decyzję i na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał rozbiórkę pobudowanych samowolnie obiektów, tj. budynku mieszkalno-letniskowego, garażu, szklarni, murów oporowych, szamba i ogrodzenia, usytuowanych na działce nr [...] w I. oraz doprowadzenie terenu, na którym znajdują się obiekty objęte nakazem do stanu sprzed budowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obiekty te znajdują się na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] pod lasy gospodarcze, a przeznaczenia tego terenu nie zmienił kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...].
Zrealizowana zabudowa narusza w sposób ewidentny ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego terenu, a więc spełnia przesłanki konieczne do orzeczenia o rozbiórce tej zabudowy. Nie było bowiem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, skoro do roku [...] nie było na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a późniejsze plany z [...] r. i z [...] r. przewidywały w tym miejscu lasy gospodarcze. Obiekty zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach [...]-[...]. W sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem sama zabudowa nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.
Skargę na tę decyzję wnieśli M. T.-M., A. T., M. T. i K. T., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że wprawdzie zarzuty skargi nie były trafne, jednakże skarga była zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem (ar. 37 ust. 1 pkt 1) obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegały przymusowej rozbiórce, gdy znajdowały się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem Sadu nie może być mowy o sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan taki nie istniał. Prawidłowe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga ustalenia, kiedy zrealizowano poszczególne obiekty, których dotyczy postępowanie, tymczasem zawarte w decyzji ustalenie, że obiekty powstały w latach [...]-[...] jest zbyt ogólne, wyjaśnić należy, które obiekty wzniesiono w okresie, gdy nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a które w czasie, gdy plan już istniał.
Nie był uzasadniony zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem chociaż rozstrzygnięcie decyzji II instancji jest identyczne jak organu I instancji, to jednak zostało oparte na innej podstawie prawnej – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie miał zastosowania do obiektów wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r. Podobnie niezasadnie kwestionowano zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Trafnie natomiast organ odwoławczy uznał, że oceniając kwestie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odnosić się do planów obowiązujących w dacie realizacji obiektów budowlanych, a nie do planów obowiązujących obecnie.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej pismem z dnia 17 stycznia 2007 r. przez pełnomocnika M. B.-R. i R. R., wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, wskazując następujące naruszenia:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego w okresie, w którym wybudowano przedmiotowe zabudowania skutkuje niemożnością orzeczenia obowiązku przymusowej ich rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1961 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki przedmiotowych zabudowań na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki przedmiotowych zabudowań na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 52 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1961 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki zabudowań,
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki zabudowań na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 6) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki zabudowań na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 7) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż brak planu zagospodarowania przestrzennego w okresie, w którym wybudowano zabudowania skutkuje niemożnością orzeczenia obowiązku przymusowej ich rozbiórki na podstawie tego przepisu,
- 8) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki orzeczenia obowiązku przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych,
- 9) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki orzeczenia obowiązku przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych,
- 10) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia obowiązku przymusowej rozbiórki zabudowań na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
- 11) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...],
- 12) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z zaniechania wyjaśnienia podstawy uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...], pomimo że decyzja ta była oparta na innej podstawie prawnej niż uchylona decyzja organu II instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez pełnomocnika M. T.-M., A. T., M.T. i K. T. wniesiono o jej odrzucenie, jako wniesionej przez podmiot niemający przymiotu strony postępowania.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną złożył przy piśmie z dnia 14 marca 2008 r. – opinię z dnia [...] i protokół sporządzony na zlecenie Sądu Okręgowego w P. w sprawie o sygn. akt [...] na okoliczność oceny stanu technicznego zbiornika bezodpływowego, decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia [...] w sprawie nakazania zaprzestania użytkowania w/w zbiornika oraz uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., na potwierdzenie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów budowlanych była zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenia, skargi kasacyjne) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, zostały błędnie sformułowane, gdyż zaskarżona decyzja nie została oparta na przepisach tej ustawy ani też nie mogła wskazywać jako podstawy prawnej przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) utraciła moc na podstawie art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 marca 1975 r.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z 31 października 1996 r. SA/Kr 2859/95 i glosa W. Chróścielewskiego OSP 1997, nr 12, poz. 224; wyrok NSA z 8 lipca 1997 r. II SA/Kr 940/96, MoP – Zestawienie tez 2000, nr 5, poz. 326; wyrok SN z 3 września 1997 r. III RN 33/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 168; wyrok NSA z 20 września 2000 r. II SA/Gd 1597/98, niepubl.; wyrok NSA z 22 listopada II OSK 1384/05, niepubl.).
Z tych też względów organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, który w podstawach prawnych wydanej decyzji powołał przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. i orzekł o nakazie rozbiórki w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co jest prawidłowe przy założeniu, że budowa przedmiotowych obiektów została ukończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w zaskarżanym wyroku, że hipoteza przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie obejmuje obiektów wzniesionych na terenach, dla których nie było w dacie budowy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.
Wykładnia rozszerzająca przepisów o charakterze restrykcyjnym jest niedopuszczalna, nie można więc zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 28 czerwca 1985 r. sygn. akt III ARN 11/85, poza tym orzeczenie to nie wiąże organów ani Sądu w tej sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 7 jest nietrafnym.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (zamieszczone w pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 skargi kasacyjnej) "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż nie występują w niniejszej sprawie przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki przedmiotowych zabudowań" nie znajdują odniesienia w zaskarżonym wyroku i w jego uzasadnieniu. Sąd w zaskarżanym wyroku nie przesądził jednoznacznie i ostatecznie o tym, że obiekty budowlane objęte postępowaniem, nie mogą podlegać rozbiórce w oparciu o przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd wyraził jedynie pogląd, że w tym stanie wyjaśnienia sprawy, brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Dlatego też, zdaniem Sądu, należy dokładnie ustalić czas budowy poszczególnych obiektów i ustalić czy w tym czasie obowiązywał na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, co jest niezbędne do ewentualnego wydania decyzji w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podobnie przesłanki nakazania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, wymagają szerszego udokumentowania i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Taka jest wymowa zaskarżanego wyroku którym uchylono zaskarżaną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję organu I instancji. W związku z powyższym, jako podstawa wydania zaskarżanego wyroku powinien być również powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., co nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżanego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma uzasadnienia, jeśli się zważy, że decyzja organu I instancji opierała się na błędnej podstawie prawnej (przepisy Prawa budowlanego z 1961 r.) co wyjaśniono na wstępnie. Poza tym w podstawie prawnej tej decyzji powołano też przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, tymczasem w ocenie Sądu niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny sprawy i przesłanki nakazania rozbiórki wynikające z ww. przepisów.
Fakty ujawnione w piśmie z dnia 14 marca 2008 r. będącym uzupełnieniem do skargi kasacyjnej i załączone tam dokumenty, nie mogły być wzięte pod uwagę na tym etapie postępowania sądowego z uwagi na to, że powstały one bądź zostały ujawnione po dacie zaskarżanego wyroku, a po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Nie ma jednak przeszkód, aby te materiały zostały wykorzystane w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie zauważył aby w niniejszym postępowaniu były uprzywilejowane jakiekolwiek osoby lub ich następcy prawni, co pełnomocnik skarżących zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na str. 8 skargi kasacyjnej bez wskazania stosownych dowodów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.