Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 292/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/16, po rozpoznaniu skargi Miasta Inowrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej Inowrocławia z [...] maja 2015 r., w pkt 2 w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt 3 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska Inowrocławia podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonach ulic: al. N., S., N., J., J. oraz G. Wojewoda Kujawsko-Pomorski po otrzymaniu ww. uchwały w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli jej legalności.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c, § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia (...) w zakresie terenu oznaczonego symbolem UO.

Organ nadzoru podał, że powyższa uchwała narusza w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przepisy: art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia Prawo budowlane poprzez wykraczanie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Brak spójności pomiędzy tekstem uchwały a jej załącznikiem graficznym nr 3 organ nadzoru upatrywał w tym, że ustalone dla terenu UO w § 7 ust. 2 przedmiotowej uchwały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy komunikacji (§ 7 ust. 2 pkt 10) przewidują obsługę komunikacyjną terenu UO z ul. N., gdy tymczasem z analizy rysunku tej uchwały (załącznik nr 3 do uchwały), wynika, że pomiędzy ul. N. a terenem UO znajduje się teren oznaczony symbolem MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami) przylegający do ww. ulicy. Dalej wskazano, że część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, zatem nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku, co oznacza, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu, wobec tego załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały.

Natomiast wykraczanie przez Radę poza nadane jej kompetencje do określania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy organ nadzoru dopatrzył się w zapisie § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c przedmiotowej uchwały. Znalazł się tam zapis "wznoszenie budynków warunkowane jest dokonaniem rozeznania warunków geologicznych do głębokości rzędu 50 m i zastosowaniem odpowiednio do wyników rozpoznania zabezpieczeń wynikających z indywidualnych opinii konstrukcyjno - budowlanych". Organ nadzoru wywiódł, że wprowadzenie w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały obowiązku ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, nie ma uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., ani ww. rozporządzenia, przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przywołany wyżej zapis przedmiotowej uchwały narusza również § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c, ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań, natomiast w ocenie organu nadzoru plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie może uzależniać realizacji jego ustaleń od przyszłych analiz dokonanych przez bliżej nieokreślone podmioty. To właśnie w planie miejscowym należy określić sposób zagospodarowania terenu i brak jest podstawy do przeniesienia tych uprawnień na bliżej nieokreślone podmioty w nieokreślonym akcie rozstrzygającym kwestie stanowiące, zgodnie z przepisami prawa, przedmiot ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

Miasto Inowrocław wniosło na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jego uchylenia w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu wskazanego w tym przepisie; art. 2 pkt 14 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że teren oznaczony symbolem UO nie ma dostępu do ul. N. ze względu na znajdujący się pomiędzy tą ulicą a terenem oznaczonym symbolem UO, teren oznaczony symbolem MW/U, czego wynikiem było przyjęcie braku spójności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późno zm.), poprzez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia wprowadzając w § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c i ust. 2 pkt 7 lit. c zapisy dotyczące obowiązku rozpoznania warunków geologicznych terenu wykroczyła poza, przyznane jej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, kompetencje do określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1069/16 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 7 ust. 2 oraz załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej Inowrocławia z [...] maja 2015 r. a w pozostałym zakresie skargę oddalił (art.151 P.p.s.a.) oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd wskazał na wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 911/16, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/15 a sprawa przekazana została temu sądowi do ponownego rozpoznania. Kwestią sporną był zarówno sposób liczenia terminu (z zastosowaniem art. 57 K.p.a. lub nie), jak również faktyczna data, w której Wojewoda orzekł o nieważności przedmiotowej uchwały. NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonując wadliwej wykładni art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. w zw. z art. 57 § 5 K.p.a. dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że sporny akt nadzoru został wydany w dniu, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane do adresata listem poleconym przy pomocy operatora pocztowego, wyznaczonego według przepisów ustawy Prawo pocztowe. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru orzekł w dniu, w którym bezspornie podpisał tenże akt (co miało miejsce [...] lipca 2015 r. wbrew ustaleniom Sądu I instancji) i w zgodzie z datą widniejącą na dokumencie rozstrzygnięcia.

W konsekwencji Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł w dniu [...] lipca 2015 r., co stanowi dzień wydania aktu nadzoru. Zarzut, iż Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchybił terminowi, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. był niezasadny. Powyższe spowodowało konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Sąd mając na uwadze podstawy stwierdzenia nieważności planu miejscowego wskazane w art. 28 u.p.z.p. (istotne naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenia trybu jego sporządzania, naruszenie właściwości organów w tym zakresie) oraz regulacje odnoszące się do zawartości planu miejscowego oraz wzajemnych powiązań między rysunkiem planu a jego częścią tekstową (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stwierdził, że przedmiotowy plan nie zawiera tego typu niespójności w odniesieniu do ustaleń w sprawie obsługi komunikacyjnej z dróg publicznych, którą można traktować, jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Sąd mając na uwadze zapis § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały oraz dokonując analizy rysunku planu miejscowego - załącznik nr 3 do uchwały, wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, że załącznik graficzny zawiera ustalenia inne niż treść uchwały. Sąd zauważył, że część tekstowa i graficzna odzwierciedlają fakt występowania w sąsiedztwie obu obszarów – UO i MW/U. Skomunikowanie terenu o funkcji UO z drogą publiczną występuje poza zakresem objętym przedmiotowym planem. W opisie tekstowym nie obejmuje się zatem ustaleń co do tego zakresu, bo wykraczają poza obszar planistyczny, wskazując jedynie na element powiązania komunikacyjnego, który jest niezbędny w zakresie skomunikowania z drogą publiczną. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem UO (teren usług oświaty) obsługa komunikacyjna terenu z ul. N. niewątpliwie nie odbywa się bezpośrednio ale w rozumieniu dostępu do drogi publicznej ten zapis jest prawdziwy.

Brak wskazania pośrednich ciągów drogowych nie wynika z błędnych czy niespójnych zapisów lecz wykroczenia poza obszar objętym ocenianym planem. Rada nie może dokonywać ustaleń poza zakresem określonym uchwałą intencyjną. Należy zaznaczyć, że teren, na którym uwidoczniono połączenie z drogą publiczną terenu UO objęty jest innym planem miejscowym i wykładnia przepisów tych aktów pozwala na właściwe ustalenie powiązania terenu UO z drogą publiczną, którą jest ul. Najświętszej Marii Panny. Przy analizie planu istotna jest nie tylko jego wewnętrzna spójność, ale tak jak w tym przypadku właściwa analiza planu odbywa się przez spójność systemową uchwalonych norm. W tych okolicznościach nie jest uzasadnione stwierdzenie o sprzeczności między częścią tekstową planu a rysunkiem.

Sąd podkreślił, że plan miejscowy jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też niezbędność określenia zasad obsługi komunikacyjnej działek nieprzylegających bezpośrednio do drogi publicznej jest oczywiste, ale w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oczekiwaną spójność osiągnie się przez analizę treści obu planów.

Sąd zaznaczył, że organ nieprecyzyjnie wskazał kwestionowany przepis uchwały stwierdzając nieważność całego § 7 ust. 2, który zawiera dodatkowe ustalenia, które są niezbędne do zamieszczenia w planie w odniesieniu do terenu pełniącego określoną funkcję. Tym samym organ zakwestionował prawidłowość tych zapisów bez żadnego uzasadnienia. Stwierdzona wadliwość tylko części zapisów planu doprowadziła do wyeliminowania szeregu innych norm, którym nie można przypisać jakiejkolwiek wadliwości. Doszło więc do powstania daleko bardziej idących negatywnych skutków kontroli i nadzoru nad prawidłowością stanowienia aktu prawa miejscowego, niż realizacja celów ustawy kompetencyjnej.

Sąd uznał zasadność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zapisu § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały bowiem zapis ten nie ma uzasadnienia w przepisach u.p.z.p., przez co narusza art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że przywołany wyżej zapis przedmiotowej uchwały narusza również § 4 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z treści § 6 ust. 1 i 2 pkt 7 lit c. uchwały wynika więc pośrednio, że sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu będzie zależny od uprzednio wykonanych badań. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, nie może uzależniać realizacji jego ustaleń od przyszłych analiz bowiem właśnie w planie miejscowym należy określić sposób zagospodarowania terenu i brak jest podstawy do przeniesienia tych uprawnień.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że Rada Miejska nakładając warunki co do posadowienia obiektów przekroczyła zakres umocowania ustawowego, wynikającego z art. 15 ust. 2 i ust.

1. 3. Ewentualne rozpoznanie terenu pod kątem przydatności do zabudowy determinuje odpowiednie określenie funkcji i zasad zagospodarowania danego terenu w planie miejscowym.

Przepisy § 6 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 6 ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały na określonych terenach warunkują zabudowę od rozpoznania warunków geotechnicznych gruntów zgodnie z przepisami odrębnymi a żaden z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie uprawnia rady do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego warunku. Obowiązek rozpoznania warunków geotechnicznych i geologicznych terenu w drodze odpowiednich badań został określony fakultatywnie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie leży w kompetencjach rady decydowanie w akcie prawa objętego planem, kiedy wskazane przepisy mają zastosowanie a kiedy nie mają zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w części opisanej w sentencji a w pozostałym zakresie skargę oddalił (art.151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 206 P.p.s.a. zasądzono od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, miarkując ich wysokość z powodu częściowego uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1 i 3 tego wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w czasie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że brak spójności między częścią tekstową, a graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego,
2. 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określona obsługa komunikacyjna dla terenu oznaczonego symbolem UO (teren usług oświaty) jest zgodna z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy ustalona w zapisach przedmiotowej uchwały (część tekstowa uchwały) jest ewidentnie sprzeczna z jej częścią graficzną, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na braku oddalenia skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1 i 3 tego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Kujawsko - Pomorski dokonał rozwinięcia powyżej sformułowanych zarzutów wskazując argumentację na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Wojewody Kujawsko - Pomorskiego jest pozbawiona podstaw.

Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami u.p.z.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Obowiązkowe zapisy planu określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazując w pkt 10, że w planie muszą znaleźć się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z treści § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z. wynika, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

1. a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
2. b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
3. c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Integralną częścią planu miejscowego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (Art. 14 ust. u.p.z.p.). Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 zd.2 u.p.z.p.).

Ponadto z treści § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia. wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego, natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Powyższe wskazuje, że w część tekstowa i rysunkowa planu miejscowego tworzą całość. Mają być skorelowane, wzajemnie się uzupełniać i umożliwiać jednoznaczne odczytywanie zawartych w nich ustaleń mających walor normatywny. Wskazane części planu są integralnymi, równorzędnymi częściami planu. Nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego - [...] lipca 2015 r.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zasad to naruszenie tych przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, które znajdują odzwierciedlenie w merytorycznej zawartości sporządzonego planu. Zatem jeśli plan nie zawiera zapisu, który wedle obowiązujących przepisów prawa powinien znaleźć się w nim to można uznać, że mamy do czynienia z naruszeniem zasad jego sporządzania. Takie naruszenie skutkować musi stwierdzeniem nieważności planu w całości lub części.

W niniejszej sprawie Wojewoda Kujawsko - Pomorski w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność części uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w rejonach ulic: al. N., S., N., J., J. oraz G., między innymi § 7 ust. 2 tej uchwały oraz załącznika nr 3 do tej uchwały, wskazując na brak spójności pomiędzy tekstem uchwały (§ 7 ust.

2) a załącznikiem graficznym nr 3 tej uchwały. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska organu nadzoru i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w ww. części (pkt 1 sentencji). Sąd uznał bowiem, że wskazany brak spójności nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu a zatem nie było podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej (pkt 1 i 2) zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Oba te zarzuty sprowadzają się do rozstrzygnięcia kwestii czy w okolicznościach niniejszej sprawy występuje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową analizowanej uchwały a jej załącznikiem graficznym nr 3 i czy takie naruszenie należy zakwalifikować, jako naruszenie zasad sporządzenia planu.

Analiza treści § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały oraz załącznika graficznego nr 3 tej uchwały prowadzi do wniosku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób stwierdzić, iż załącznik graficzny zawiera ustalenia inne tj. sprzeczne z treścią uchwały. Część tekstowa i graficzna odzwierciedlają fakt występowania w sąsiedztwie obu obszarów – UO i MW/U. Obszar MW/U jest położony pomiędzy terenem UO oraz ul. N. i przylega do tej ulicy. W § 7 ust. 2 pkt 10 określając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy komunikacji dla obszaru UO wskazano, że obsługa komunikacyjna będzie zapewniona przez ul. N.. Skomunikowanie terenu o funkcji UO z drogą publiczną występuje poza zakresem objętym przedmiotowym planem.

Z tego wynika, że rysunek planu (załącznik nr 3) nie wskazuje, z uwagi na wyznaczone planem granice obszaru, w jaki sposób zapewniona została obsługa komunikacyjna terenu UO z ul. N. jak to wskazuje zapis części tekstowej tej uchwały § 7 ust. 2 pkt 10.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na kwestię zakresu obowiązywania regulacji zawartych w planie miejscowym. W kwestii tej stwierdzić należy, że zasadą jest, iż postanowienia planu obowiązują tylko w granicach obszaru, dla którego został uchwalony. Wyjście poza te granice stanowi naruszenie zasad jego sporządzenia i prowadzi do stwierdzenia ich nieważności. Należy przestrzegać by obszar objęty jednym planem nie wchodził w obszar innego planu już obowiązującego. Na konsekwencje ewentualnego nałożenia się granic obszarów objętych różnymi planami wskazuje także art. 34 ust. 1 u.p.z.p., według którego wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Powyższe oznacza, że kolizja obszarów objętych odrębnymi planami powoduje, że postanowienia wcześniej sporządzonego planu z mocy prawa przestają obowiązywać.

Tym samym niedopuszczalne jest by zapisy jednego planu miejscowego odnosiły się do zapisów innego planu, kiedy granice obszarów objętych tymi planami są oddzielne. Należy zapisy planu dostosować do obszaru nim objętego tak by nie wchodzić ustaleniami zawartymi w jednym planie w ustalenia innego planu.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że brak zgodności między rysunkiem planu (załącznik nr 3 do uchwały) a jego częścią tekstową wynika z przyczyn obiektywnych. Podyktowane to było regułami sporządzania planu miejscowego wyłącznie dla wyznaczonego przy jego sporządzaniu obszaru. Rada Miejska Inowrocławia przyjmując określone granice aktualnie sporządzanego planu i określając odpowiadające temu obszarowi ustalenia planistyczne, nie mogła, w celu zapewnienia spójności między rysunkiem planu a jego częścią tekstową, wejść na teren sąsiedni objęty innym planem.

Zatem brak zarzucanej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego spójności nie wynikał w tym przypadku z braku przestrzegania przepisów planistycznych a właśnie był tego wyrazem. Wejście rysunkiem analizowanego planu w obszar sąsiadujący objęty innym planem powodowałoby, że ustalenia tego drugiego planu traciły by moc (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). W tej sytuacji, w ocenie NSA, wystarczającym było określenie zasad komunikacji dla obszaru UO w części tekstowej planu przez wskazanie na dostęp do drogi publicznej - ul. N. bez odzwierciedlania tego na rysunku planu. Graficzne odwzorowanie tego stanu rzeczy prowadziłoby do tego, że Rada Miejska Inowrocławia weszłaby w obszar, dla którego obowiązywał inny, wcześniej uchwalony, plan. Przyjęte rozwiązanie jest prawidłowe bowiem nie prowadzi do powstania luki w regulacji planistycznej.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zestawienie norm planistycznych dla obszaru UO analizowanego planu z regulacjami planu dla terenu sąsiedniego pozwala odczytać istniejące dla tego terenu powiązanie komunikacyjne w postaci dostępu terenu UO do drogi publicznej - ul. N. Obsługa komunikacyjna dla terenu UO nie odbywa się w sposób bezpośredni ze wskazanej ulicy ale niewątpliwie z zapisów innego obowiązującego planu dla terenu sąsiedniego wynika, że dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni został zapewniony. W ocenie NSA, przyjęte przez organ nadzoru ścisłe rozumienie spójności tekstu planu z jego rysunkiem, bez uwzględnienia zapisów innego planu, jest nie do pogodzenia z zapewnieniem spójności w ramach obowiązujących na danym terenie norm planistycznych. Plan miejscowy, z uwagi na szczegółowość jego regulacji i skalę, w której może być sporządzony, zasadniczo obejmuje tylko niewielki obszar, inaczej niż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które odnosi się do terenu całej gminy.

W związku z tym naturalną rzeczą będzie konieczność uwzględnienia faktu, że ustalenia jednego planu będą musiały być w szczególnych sytuacjach odczytywane w powiązaniu z ustaleniami planu dla obszaru sąsiedniego. Odczytywanie zasad zagospodarowania trenów objętych odrębnymi planami poprzez ich wzajemną analizę nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Mając powyższe na uwadze słusznie Sąd I instancji stwierdził, że nie jest uzasadnione twierdzenie o sprzeczności między częścią tekstową a rysunkiem planu, co NSA w pełni podziela. Nie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zamieszczenie w § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały informacji o tym, że teren UO ma zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. N. za pośrednictwem dróg wewnętrznych znajdujących się poza granicami opracowania miejscowego planu zagospodarowania, jak domagał się tego w skardze kasacyjnej organ nadzoru, byłoby rozwiązaniem w istocie wprowadzającym większą jasność regulacji planistycznej zasad komunikacji na tym terenie. Niemniej jednak, jak słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w dalszym ciągu rysunek planu nie wskazywałby na połączenie komunikacyjne terenu UO z ul. N. poprzez drogę wewnętrzną. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że brak wskazania pośrednich ciągów drogowych nie wynika z błędnych czy niespójnych zapisów, lecz wykroczenia poza obszar objęty ocenianym planem.

Dodatkowo wskazać wypada, że brak takiego zapisu nie czyni § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały sprzecznym z rysunkiem planu - załącznik nr 3. Jak już była mowa wcześniej, dopuszczalne jest odczytanie treści § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały w braku odzwierciedlenia tego na rysunku poprzez analizę innego obowiązującego planu. Tym samym zarzut braku spójności należało uznać za niezasadny.

W tej sytuacji zasadnym było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 7 ust. 2 (powinno być pkt 10 jednak organ uchylił cały ust.

1. 2) oraz załącznika nr 3 analizowanej uchwały i w tym zakresie, na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.