Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 489/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. odmówiło wszczęcia na wniosek M. K. i A. K. postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy G. Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz.
91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W myśl ust. 3 powołanego przepisu postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Kolegium wyjaśniło, że od daty wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz.
81) sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą więc do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej, nie stosuje się do nich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte z uwagi na powołany przepis prawa, który wyklucza wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.
A. i M. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienionym postanowieniem Kolegium i wnieśli o jego zmianę poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy G. Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. - utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi i zakończyć go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, gdyż w sprawach tych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.
Na powyższe postanowienie M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił, że postanowienie to narusza: art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez usankcjonowanie sytuacji, w której skarżący pozbawiony został ochrony prawa własności, w konsekwencji czego został jej całkowicie pozbawiony, art. 45 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd, ponieważ jego zdaniem zaskarżone postanowienie zamyka mu drogę sądową do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, co przy jednoczesnym braku możliwości rozpoznania sprawy przez sąd powszechny doprowadziło do kolejnego naruszenia Konstytucji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżących i pozbawienie ich możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi nie może być wszczęte.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz.
91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Skoro istnieje przepis szczególny wyłączający możliwość prowadzenia postępowań nadzwyczajnych wobec aktów własności ziemi, to prawidłowo Kolegium odmówiło wszczęcia takiego postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP są bezzasadne. Trybunał Konstytucyjny badał omawiany przepis i stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 wyżej cyt. ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP w wyrokach z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 i 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98. W drugim z powołanych orzeczeń Trybunał stwierdził, że omawiany przepis nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, nie można też mówić o naruszeniu prawa skarżącego do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd. Sądy administracyjne w myśl art. 175 Konstytucji RP sprawują wymiar sprawiedliwości, a zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Ostatni z cytowanych przepisów niewątpliwie odnosi się również do sędziów sądów administracyjnych.
Sąd rozpoznający sprawę posiada więc przymiot niezawisłości, a kontrola sądowa dokonana w niniejszej sprawie stanowi właśnie realizację prawa obywatela do sądu. Skoro jednak ustawodawca na poziomie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (ustawy) wykluczył możliwość rozpatrywania przez organy administracji oraz sądy, czy jakakolwiek decyzja wydana na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, to nie można w tej sytuacji mówić o błędnym zastosowaniu tego przepisu i zamknięciu skarżącemu prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Tym bardziej nie ma również mowy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżących i pozbawienie ich możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. K., podnosząc zarzuty:
- 1. naruszenia prawa materialnego, tj:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżących i pozbawienie ich możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi,
- - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez usankcjonowanie sytuacji, w której skarżący został pozbawiony ochrony prawa własności, w konsekwencji czego został jej całkowicie pozbawiony,
- - art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd z uwagi na fakt, iż wyrok Sądu I instancji zamyka skarżącemu drogę sądową do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, co przy jednoczesnym braku możliwości rozpoznania sprawy przez sąd powszechny doprowadziło do kolejnego naruszenia Konstytucji RP,
- 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 45 Konstytucji RP, które to naruszenie powinno skutkować uwzględnieniem skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego szczegółowo opisał stan faktyczny tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego przez Naczelnika Gminy G. Aktu Własności Ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r., a więc nie badał w ogóle czy ten Akt Własności Ziemi został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyraźną podstawę odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowi obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464), który stanowi, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16 poz.
91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął więc możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez usankcjonowanie sytuacji, w której skarżący został pozbawiony ochrony prawa własności. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi.
Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania.
Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd z uwagi na fakt, iż wyrok Sądu I instancji zamyka skarżącemu drogę sądową do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy jednoczesnym braku możliwości rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. W odniesieniu do tego zarzuty wskazać należy, iż prawo do sądu nie jest prawem nieograniczonym i przysługuje w przypadkach wskazanych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. decyzje administracyjne.
Skoro od 1 stycznia 1992 r. nie ma możliwości weryfikacji spornego aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym, a więc organ nie może wydać decyzji merytorycznej w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, to tym samym wykluczona została również możliwość dokonywania kontroli takich decyzji i merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym zakres kontroli sądów administracyjnych został więc ograniczony jedynie do decyzji procesowych kończących postępowanie w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności lub uchylenia lub zmiany aktu własności ziemi. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca miała zapewniony dostęp do sądu, ale w granicach wskazanych w ustawie, a więc jedynie w zakresie kontroli decyzji procesowej wydanej w tej sprawie, gdyż wydanie decyzji merytorycznej jest już niemożliwe.
W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 45 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.