Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. II SA/Po 515/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia złożonego przez T. M. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru budowy wiaty drewnianej o powierzchni 24 m², na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Poznaniu. Uzasadniając sprzeciw organ I instancji podniósł, że planowane zamierzenie zlokalizowane jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - cześć B "Otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego", zatwierdzonego uchwałą Nr XV/117/W2007 Rady Miasta Poznania z dnia 22 maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 124, poz. 2864). Z zapisów tego planu wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie rolniczym oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Zgodnie z brzmieniem § 17 planu, dla terenu rolniczego, oznaczonego na rysunku planu symbolem R, ustala się następujące warunki zagospodarowania: 1) przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze i sadownicze;
- 2) dopuszczenie zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej, bez prawa jej rozbudowy i nadbudowy;
- 3) dopuszczenie wprowadzenia zieleni śródpolnej;
- 4) dopuszczenie zalesienia gruntu rolnego na podstawie planu zalesienia zgodnie z przepisami odrębnymi;
- 5) dopuszczenie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej podziemnej. Organ wyjaśnił, że z przywołanego przepisu planu nie wynika, by na terenie rolniczym oznaczonym symbolem R dopuszczona była budowa takich obiektów jak wiaty, co skutkuje tym, iż budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane należało zgłosić sprzeciw.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sprzeciw został wniesiony w terminie nienaruszającym przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że zarzut niewłaściwej interpretacji przez organ I instancji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają niejasności i niedomówień odnośnie do zapisów dotyczących sposobu zagospodarowania terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R. Treść tych ustaleń jest jasna, niedwuznaczna i nie wymaga żadnej interpretacji bądź wykładni. W kategorii materialnej miejscowy plan jest aktem prawnym kształtującym wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości - art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.).
Z tego powodu nie można kwalifikować określonego, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposobu zagospodarowania terenów rolnych, jako ograniczenia prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ nie zostaje naruszona istota prawa własności rozumiana jako prawo do korzystania ze swojej własności w granicach ustanowionego prawa. Organ przyjął, że nie sposób zgodzić się przy tym z argumentacją skarżącego opartą na tezie "dozwolone jest to, co nie jest wyraźnie zakazane". Idąc bowiem takim tokiem rozumowania, przyjąć by można, że na obszarze obejmującym miejscowy plan zagospodarowania może stanąć np. elektrownia atomowa, bo nie jest to wyraźnie w planie zakazane.
Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył T. M., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W piśmie procesowym z 30 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego argumentował, że Rada Miasta świadomie i celowo wykreśliła z treści planu miejscowego "bezwzględny zakaz zabudowy" tego terenu. Zatem interpretacja organu administracji jest niezgodna nie tylko z literalnym brzmieniem uchwały, ale także z wolą Rady Miasta Poznania. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z protokołu XV sesji Rady Miasta Poznania z 22 maja 2007 r.
Uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, które dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Z przepisu tego wynika, że gdy na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje plan miejscowy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w zgłoszeniu dotyczących rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego, jak podał Sąd, nie może budzić wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze którego dotyczą.
Sąd I instancji zauważył, że nie może budzić wątpliwości, iż działka skarżącego o numerze [...], na której planowana jest inwestycja – budowa wiaty - usytuowana jest w jednostce planu R, dla której ustalenia szczegółowe przewidziane są w § 17. W ocenie Sądu, w świetle postanowień planu miejscowego obowiązującego dla terenu elementarnego R, planowana budowa wiaty jest niedopuszczalna, albowiem podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu są uprawy, dopuszcza się tylko zabudowę już istniejącą w chwili uchwalania planu w myśl zasady akceptowania istniejącego stanu zabudowy. Słusznie interpretowały więc organy, że niedopuszczalna jest jakakolwiek nowa zabudowa nawet w formie rozbudowy czy nadbudowy istniejącej już zabudowy.
Sąd podkreślił, że w zakresie inwestycji plan dopuszcza wyłącznie lokalizację sieci infrastruktury technicznej, ale tylko podziemnej, niekolidującej z podstawowym przeznaczeniem terenu jakim są uprawy. Powyższy zapis jest jasny, precyzyjny i konsekwentny.
Sąd zauważył, że skarżący powołał się na postanowienia ogólne planu - § 12 ust. 1, zgodnie z którym w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu ustala się zakaz zabudowy kubaturowej na terenach komunikacji i terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 Kz-ZL, 2 Kz-ZL, 3 Kz-ZL, 4Kz-ZL, 5 Kz-ZL, 6 Kz-ZL, 7 Kz-ZL, 8 Kz-ZL, Kz-ZO, RL, z wyjątkiem małej architektury. Skarżący wnioskował, że skoro w postanowieniach ogólnych nie ma wyraźnego zakazu zabudowy kubaturowej na terenie oznaczonym symbolem R, to na takim obszarze taka zabudowa jest dopuszczalna.
W ocenie Sądu I instancji, prezentowana interpretacja stoi jednak w sprzeczności ze szczególnymi ustaleniami planu dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem R, nie można bowiem interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu od jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem.
Plan miejscowy jako akt normatywny powszechnie obowiązujący, zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. Nie zmienia tego – jak zauważył Sąd - podnoszony przez skarżącego argument, że prowadzi on gospodarstwo rolne, które w rozumieniu art. 553 k.c. jest definiowane nie tylko jako grunty, ale też zorganizowana całość użytkowo-gospodarcza, w tym także zabudowania, obiekty budowlane i infrastruktura techniczna, służąca produkcji rolnej. Z przepisu tego nie można wnioskować, że skoro definicja gospodarstwa rolnego obejmuje także zabudowania to na tej podstawie dopuszczalne jest ich wznoszenie w każdej sytuacji i na każdym terenie.
Sposób zagospodarowania terenów, w tym dopuszczalnej zabudowy regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oddając te zagadnienia do szczegółowego uregulowania samorządom terytorialnym w zakresie ich władztwa poprzez uchwalenie planów miejscowych i uregulowanie w nich zasad zagospodarowania terenów położonych w granicach tych samorządów, zarówno gminy, jak i województwa. Sąd podkreślił, że skarżący może nadal wykorzystywać przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonego gospodarstwa w sposób zgodny z planem miejscowym i uprawiać go, co też czyni.
Sąd I instancji wskazał dodatkowo na treść § 21 ust. 2 pkt 1 planu, który dopuszcza lokalizację obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub hodowlanego z usługami agroturystycznymi, w szczególności do prowadzenia hodowli, wypożyczania i ujeżdżania koni, nauki jazdy konnej dla terenu zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub hodowlanym w klinie zieleni oznaczonego na rysunku planu symbolem 2Kz-RM. Powyższy zapis – jak zauważył Sąd - wzmacnia dokonaną wyżej prawidłową interpretację zapisu § 17 planu, zgodnie z którym dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem R nie ma możliwości wprowadzenia jakiejkolwiek nowej zabudowy.
Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołu sesji Rady Miasta Poznania z 22 maja 2007 r., dokument ten nie okazał się bowiem niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są ostateczne ustalenia obowiązującego planu miejscowego i ich całościowa interpretacja w odniesieniu do projektowanej zabudowy na przedmiotowej działce. Głosy debatujących radnych i zainteresowanych osób w toku dyskusji przed uchwaleniem planu są nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne znaczenie ma bowiem prawo miejscowe w obowiązującym kształcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie:
- 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. związane z nieprzeprowadzeniem dowodu, który wprost interpretował prawo miejscowe tj. plan miejscowy oraz obrazował interpretację celowościową jego przepisów. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że protokół Nr XV/2007 XV sesji Rady Miasta Poznania z dnia 22 maja 2007r. wiernie przedstawia zgłaszane poprawki do projektu planu miejscowego, ich intencję i zamysł dla konkretnego zapisu tekstu planu oraz skutki tych poprawek. Poprawki dotyczące spornego terenu były wniesione i przegłosowane w celu złagodzenia projektowanego zapisu planu miejscowego w postaci zakazu zabudowy. Radni świadomie wykreślili z projektu planu miejscowego "całkowity zakaz zabudowy" dla terenu R, albowiem ich wolą było pozostawienie prawa zabudowy tego terenu zgodnie z przepisami właściwymi dla gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dopuścił się całkowicie błędnej interpretacji prawa materialnego, jakim jest plan zagospodarowania terenu, w całości pomijając interpretację celowościową zapisów planu, jaką wyraziła sama Rada Miasta Poznania w uzasadnieniu przyjęcia konkretnych poprawek odnoszących się do tego konkretnego terenu,
- 2) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.,
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego i należycie wyjaśniającego uzasadnienia wyroku,
- 4) art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie woli organu uchwałodawczego gminy właściwego do ustalenia przeznaczenia terenów w gminie co do przeznaczenia terenu oraz dokonanie własnej niezgodnej z treścią planu miejscowego interpretacji aktu prawa miejscowego na szkodę obywatela i jego prawa własności,
- 5) przepisów planu miejscowego "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - część B - otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego - m.in. § 17 pkt 1 i 2 poprzez dokonanie wykładni ww. przepisów w sposób niezgodny z interpretacją celowościową, wolą uchwałodawcy i wbrew nawet literalnym zasadom interpretacyjnym,
- 6) § 21 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - część B - otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W ramach postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną przypisał Sądowi dopuszczenie się błędu w zakresie zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. O ile zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pierwszego z przepisów okazał się usprawiedliwiony, to dwa pozostałe zarzuty pozbawione były oczekiwanej skuteczności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Samo wskazanie przepisu prawa, który miał zostać naruszony przez zaskarżone orzeczenie, bez podania argumentów na rzecz takiego wniosku jest niewystarczające.
Ponadto, skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W niniejszej sprawie skarżący w podstawie skargi kasacyjnej powołał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., niemniej nie zawarł równocześnie jakiegokolwiek wyjaśnienia postaci zauważonej wadliwości w działaniu Sądu. Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnienia postawionego Sądowi zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, co czyni tenże zarzut wadliwie sformułowanym.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Wymieniony przepis odwołuje się do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w odniesieniu do postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd. Wojewódzki sąd administracyjny może dokonać wadliwej oceny dowodu tylko jednak wówczas, gdy dowód z dokumentu został przez tenże sąd przeprowadzony. W sytuacji, gdy sąd nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego, jak i sam art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe, ponieważ przepisy te nie podlegały w sprawie zastosowaniu, a w konsekwencji nie jest możliwe przyjęcie, że ich zastosowanie mogło być obarczone określoną wadliwością prawną (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r. sygn. I OSK 1026/06).
W kontrolowanym postępowaniu Sąd I instancji oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, uznając, że nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, co oznaczało, że zaskarżonemu wyrokowi nie sposób było postawić zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Ocena ta spowodowana była odstąpieniem przez Sąd I instancji od zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. i tę kwestię uznać należało za zasadnicze zagadnienie sporne jakie w sprawie wystąpiło.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. można postawić skutecznie, gdy sąd przeprowadzi inny dowód niż dowód z dokumentu, bądź też, gdy bezzasadnie odmówi przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołu sesji Rady Miasta Poznania z 22 maja 2007 r., na której doszło do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - cześć B "Otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego", stwierdzając, że "głosy debatujących radnych i zainteresowanych osób w toku dyskusji przed uchwaleniem planu są nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia [...] sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanej przyczyny odstąpienia od przeprowadzenia dowodu jednak nie podziela, albowiem opiera się ona na błędnym postrzeganiu znaczenia wnioskowanego dokumentu.
Ustalenie treści norm prawnych zawartych w tym akcie normatywnym opiera się na ogólnie ustalonych zasadach interpretowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc wymaga przeprowadzenia wykładni przepisu w oparciu o uznane dyrektywy interpretacyjne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że przy wykładni zapisów planu miejscowego należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1739/14). Powyższa ocena stanowi zatem o tym, że analiza treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga odwołania się przez sąd administracyjny nie tylko do dyrektyw językowych, ale również pozostałych dyrektyw interpretacyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akcentowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej.
Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i celowościowo-funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich, co oznacza, że zaaprobowany może zostać wynik wykładni oparty również na przełamaniu sensu językowego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2320/12 wraz z szczegółowym omówieniem zasady omnia sunt interpretanda w nauce prawa oraz jej zastosowania w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego). W wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. P 27/11, OTK-A 2012/9/104, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że stosowanie prawa przez sądy i inne organy państwowe zakłada stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny, który polega na tym, że wykładni przepisu dokonuje się zawsze, nawet w przypadkach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Zastosowanie wszystkich dostępnych metod wykładni prowadzi, bądź co najmniej może prowadzić, do powstania wielu wariantów normy prawnej, a zadaniem organu orzekającego jest zawsze wybór tego, który jest właściwy.
Z powyższego punktu widzenia nie może znajdować uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje, że przebieg procesu legislacyjnego, który dotyczył podjęcia przez Radę Miasta Poznania uchwały Nr XV/117/W2007 z dnia 22 maja 2007 r. był zagadnieniem nieistotnym z punktu widzenia ustalenia treści planu miejscowego, a wnioski w trakcie tychże prac wyrażane mogły zostać sprowadzone do "głosów debatujących radnych", którym nie można przypisywać jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Należy zauważyć, że wnioskowany dowód odnosił się do protokołu sesji Rady Miasta Poznania z 22 maja 2007 r., który pozostaje materiałem legislacyjnym związanym z pracami nad planem miejscowym. W kontekście ogólnie stosowanych dyrektyw interpretacyjnych protokół z prac legislacyjnych należy uznać za źródło ustalania celu prawodawczego. Mieści się on zatem w tym obszarze wykładni planu miejscowego, w którym podmiot dokonujący interpretacji jego szczegółowych ustaleń powinien w ramach wykładni celowościowo-funkcjonalnej sięgnąć do argumentów historycznych.
Jak się wskazuje w piśmiennictwie, ustalenie celu prawodawcy nie zawsze jest możliwe poprzez analizę aktu normatywnego, w którym wyraźnie sformułowany został cel danej regulacji prawnej. Często bowiem tenże cel musi być poszukiwany poza tekstem aktu prawnego i w tym przypadku właściwym punktem odniesienia powinny być materiały legislacyjne z prac nad tym aktem. Znaczenie praktyczne tego źródła poznania celu prawodawczego często jest niewielkie, jest to jednak, jak się podkreśla, wynikiem zazwyczaj niskiej dostępności tychże dokumentów, w tych jednakże przypadkach, w których materiały te są ujawnione, powinny zostać one wykorzystane w procesie wykładni danego aktu normatywnego (por. L. Leszczyński [w:] Wykładnia w prawie administracyjnym. System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z, Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 278).
Wprawdzie w orzecznictwie sądowym podnosi się, że ustalenie treści norm prawnych zawartych w akcie normatywnym nie może być przedmiotem postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2560/14), niemniej stanowisko to obowiązuje jedynie w takim zakresie, w jakim znajduje zastosowanie procesowa zasada iura novit curia. To, iż na sądzie administracyjnym spoczywa wyłączny obowiązek ustalenia treści normy prawnej poprzez dokonanie wykładni przepisu prawa, który podlega zastosowaniu w sprawie, nie oznacza bowiem, że w procesie tym nie będzie konieczne przeprowadzenie przez sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodu z dokumentu, który będzie pozwalał dokonać odpowiednich ustaleń interpretacyjnych. Zgodnie z obowiązującym modelem postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ustaleń sądu administracyjnego pozostają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy przedstawionych przez organ administracji (art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) lub uzyskanych przez sąd z własnej inicjatywy (z urzędu) albo od stron postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Ponadto ustalony przez sąd administracyjny stan prawny sprawy może opierać się na faktach powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.). W części orzeczeń wskazuje się, że dokumenty mieszczące się w pojęciu dokumentacji procesu legislacyjnego prowadzącego do wydania aktu normatywnego mogą być traktowane jako fakty notoryjne, które sąd jest upoważniony wziąć pod uwagę z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. I FSK 1342/14), niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje, że powyższy pogląd nie może mieć charakteru ogólnej reguły, albowiem o tym, czy określony dokument dotyczący procesu legislacyjnego może być uważany za powszechnie znany decydują konkretne uwarunkowania danego przypadku, w szczególności ocena jego ogólnej dostępności w przestrzeni publicznej.
W rozstrzyganym przypadku Sąd I instancji oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołu sesji Rady Miasta Poznania z 22 maja 2007 r., na której doszło do uchwalenia uchwały Nr XV/117/W2007 nie tyle z uwagi na niedopuszczalność tego środka dowodowego, ile jego nieistotność dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę dopuszczalności ww. dowodu aprobuje, odmiennie jednak postrzega znaczenie tego środka dowodowego, albowiem niewątpliwie mógł on mieć wpływ na ustalenie treści planu miejscowego w zakresie wskazującym na sposób ograniczenia zabudowy na terenie oznaczonym symbolem R. Przesądzenie tejże kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie sprawy w sytuacji, gdy dowód z protokołu sesji Rady Miasta Poznania nie został dopuszczony, jest niemożliwe, jednakże wobec jednoznacznego wskazywania przez stronę na odmienny cel wprowadzenia w § 12 planu miejscowego ustaleń w takim kształcie w jakim zostały one finalnie przez Radę Miasta Poznania przyjęte, zachodziła podstawa do odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższego spornego - w ocenie skarżącego - zagadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że zawarta w wyroku teza, iż istotne znaczenie ma dla sprawy "prawo miejscowe w obowiązującym kształcie" nie tyle sprzeciwiało się, co nakazywało wziąć pod uwagę przebieg prac uchwałodawczych, skoro w oparciu o nie Sąd I instancji w ramach wykładni celowościowo-funkcjonalnej mógłby zweryfikować poprawność wniosków wyznaczonych przyjętym brzmieniem § 12 w związku z § 17 planu miejscowego. W tym zakresie skarżący trafnie wskazuje na art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który cel prawodawczy, który powinien zostać uwzględniony przez Sąd przy wykładni powyższych przepisów wiąże z wolą organu uchwałodawczego Miasta Poznania odnoszącą się do właściwego ukształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy.
Ma rację Sąd I instancji, gdy wskazuje, że obraz koncepcji ograniczeń w zagospodarowaniu określonego terenu daje wyłącznie analiza ustaleń szczegółowych dokonania w konfrontacji z ustaleniami ogólnymi. Trafność tego stanowiska nie rzutuje jednak na poprawność dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., jeżeli się uwzględni, że w § 17 planu miejscowego dotyczącym terenów rolniczych nie został wprowadzony – analogicznie jak ma to miejsce w § 18 w odniesieniu do terenów zalesień - zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Przy ustaleniu na ile ograniczenie polegające na dopuszczeniu zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej bez prawa jej rozbudowy i nadbudowy może być traktowane jako zakaz lokalizacji nowych obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego, konieczne jest określenie, czy pominięcie dla terenu oznaczonego symbolem R zakazu zabudowy kubaturowej wprowadzonej w § 12 pkt 1, czy też wykreślenie w toku prac nad planem ogólnego zakazu zabudowy tego terenu miało znaczenie normatywne, tak jak wskazuje skarżący, czy też pozostawało bez wpływu na treść ustaleń szczegółowych planu.
Nawet jeżeli przyjęty przez Sąd prima facie sposób rozumienia treści ustaleń szczegółowych okaże się poprawny, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, to uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu jedynie wzmacniałoby siłę argumentacyjną stanowiska interpretacyjnego zajętego przez Sąd. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku jako naruszającego art. 106 § 3 p.p.s.a.
Rodzaj dostrzeżonej wadliwości w działaniu Sądu I instancji sprawia, że nie jest możliwe odniesienie się do postawionego zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia § 17 pkt 1 i 2 oraz § 21 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - część B - otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego. Przesądzenie jakie powinno zostać nadane znaczenie powyższym przepisom planu miejscowego uzależnione jest od uwzględnienia w procesie wykładni ustaleń planu argumentów wynikających z przebiegu prac legislacyjnych poprzedzających jego zatwierdzenie przez Radę Miasta Poznania w odniesieniu do zaznaczonej wyżej kwestii ograniczenia zabudowy terenów oznaczonych symbolem R. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji dokonana oceny wnioskowanego przez stronę skarżącą dokumentu pod kątem dopuszczalności uznania go za przedmiot dowodu przeprowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uwzględniając przedstawione wyżej wyjaśnienia.
Oceni jednocześnie, czy znajdująca się w aktach kopia protokołu sesji Rady Miasta Poznania z 22 maja 2007 r. jest wystarczająca do dokonania niezbędnych ustaleń, w szczególności, czy wnioskowany dowód nie powinien zostać uzupełniony o dodatkowe materiały wskazujące szczegółowy przebieg prac uchwałodawczych (m.in. treść głosowanych poprawek).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.