Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 81/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB), w pkt I. zobowiązał GINB do podjęcia czynności lub do wydania aktu w związku z wnioskiem A. F. o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt II. stwierdził, że bezczynność GINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. w pozostałej części skargę oddalił, w pkt IV. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 19 kwietnia 2020 r. A. F. wniósł skargę na bezczynność GINB w zakresie wydania decyzji kończącej postępowanie z jego wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji MWINB z [...] sierpnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) z [...] lipca 2018 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie rozbiórki "utwardzonego placu postojowego dla samochodów osobowych (parkingu) o wym. ok. 24 m x 41 m wraz z tymczasowym obiektem budowlanym przeznaczonym do jego obsługi o wym. ok. 1,63 m X 1,4 m i wys. ok. 2,7 m zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości [...]". Postępowanie nieważnościowe zostało przez GINB zawieszone w dniu 12 grudnia 2018 r., z uwagi na uprzednie wniesienie przez A. F. skargi do WSA w Krakowie na decyzję MWINB z [...] sierpnia 2018 r.
W wyroku VII SAB/Wa 81/20 przytoczono dalej, że w dniu 20 sierpnia 2019 r., do GINB wpłynęło pismo MWINB, przy którym przesłano kopię prawomocnego postanowienia WSA w Krakowie z 16 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1323/18, o odrzuceniu skargi A. F. na decyzję MWINB z [...] sierpnia 2018 r. z informacją, że akta sprawy zostały przez WSA w Krakowie dołączone do sprawy sygn. akt II SA/Kr 743/19. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 20 sierpnia 2019 r., GINB zwrócił się do WSA w Krakowie o wypożyczenie akt.
Postanowieniem z [...] września 2019 r. GINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] sierpnia 2018 r. jednocześnie w związku z koniecznością pozyskania akt z WSA w Krakowie organ centralny poinformował strony o nowym terminie, w którym zostaną podjęte kolejne czynności w sprawie. Jak wynika dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji pismami z 16 października 2019 r., 27 listopada 2019 r., 8 stycznia 2020 r., 30 marca 2020 r., GINB ponownie zwracał się do WSA w Krakowie o wypożyczenie akt i jednocześnie informował o nowym terminie, w którym zostaną podjęte kolejne czynności w sprawie. Przywołano następnie, że pismem z 19 lutego 2020 r., GINB poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy z uwagi na konieczność pozyskania akt. Pismem z 11 maja 2020 r. GINB zwrócił się do Prezesa WSA w Krakowie o spowodowanie wypożyczenia akt administracyjnych, w których zapadły decyzje objęte wnioskiem A. F. Ostatnie pismo informujące o terminie podjęcia kolejnych czynności w sprawie sporządzono 30 marca 2020 r. i przewidywało podjęcie czynności do 11 maja 2020 r. Pismem z 19 kwietnia 2020 r. A. F. złożył do GINB kolejne ponaglenie w sprawie braku rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym.
Składając skargę na bezczynność A. F. wnosił na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, § 2, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) o:
- 1. orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa lub przyznanie na jego rzecz od GINB sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa,
- 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę organ centralny wnosił o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie częściowo uwzględnił skargę.
W pierwszej kolejności uznano, że skarżący wyczerpał uprzednio środek zaskarżenia bezczynności, w postaci ponaglenia. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki odnosząc się do okresu od podjęcia postępowania nieważnościowego przez GINB do chwili wyrokowania, stwierdził, że nie zostało przez organ podjęte orzeczenie w sprawie administracyjnej.
Dokonując oceny bezczynności organu centralnego sąd pierwszej instancji uwzględnił przy tym fakt, że od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. uległ zawieszeniu bieg terminów procesowych w związku z ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 z późn. zm., uCOVID-19). W rezultacie uznano, że GINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z [...] sierpnia 2018 r. Zobowiązano zatem organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku.
Sąd pierwszej instancji nie uznał natomiast, że doszło do rażącej bezczynności, uwzględnił bowiem w tym aspekcie okres jaki upłynął od wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z terminu załatwiania sprawy wyłączono czasookres zawieszenia postępowania oraz zawieszenia biegu terminów procesowych związanego z uCOVID-19. Częściowo należało też uwzględnić "przedłużenie terminu" załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 z późn. zm., K.p.a.).
W oparciu o art. 149 § 2 Ppsa sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej czy wymierzenie organowi grzywny. Oceniając całokształt działań organu centralnego oraz mając na względzie to, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 Ppsa, WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie dawał podstaw do zastosowania ww. przepisu. Zdaniem tegoż sądu "skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniosła jakąkolwiek szkodę" (oczywisty błąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do płci strony skarżącej – uwaga Sądu).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w pkt I., II. i IV.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzuca, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a Ppsa w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż GINB dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji MWINB w Krakowie z [...] sierpnia 2018 r. i zobowiązał organ do podjęcia czynności lub wydania aktu, podczas gdy organ wyznaczając kolejne terminy do podjęcia czynności oraz załatwienia sprawy, informował strony, że nie zostanie ona załatwiona w terminie z przyczyn od niego niezależnych oraz wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, co oznaczało, iż termin do załatwienia sprawy został prawidłowo przedłużony, a stan bezczynności wyłączony;
- 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na nierozważeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niewyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższą podstawę skarżący kasacyjnie wnosi o:
- 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w pkt I., II., IV. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Skarżący kasacyjnie organ centralny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność organu należy łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością organu administracyjnego lub jej brakiem. Sam upływ terminu, bez uwzględnienia działań podejmowanych przez organ, ale i stron, nie oznacza, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z powyższym – zdaniem tegoż organu – dopełnił on wszystkich wskazanych w art. 36 § 1 K.p.a. obowiązków oraz w sposób prawidłowy "przedłużył termin" załatwienia sprawy. A wobec powyższego zarzut, że organ dopuścił się bezczynności nie jest – jego zdaniem – zasadny.
Podkreśla następnie się w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę aktywności organu centralnego zwracającego się do WSA w Krakowie o udostępnienie akt niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Czynności powyższe podejmowane były przez organ w okresach krótszych niż 1 miesiąc. Organ ponadto zwrócił się w tej sprawie do Prezesa WSA w Krakowie, jednakże również w tym wypadku nie otrzymał akt spraw.
Skarżący kasacyjnie podnosi, że sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uwzględnił "przedłużenie terminu" załatwienia sprawy przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. tylko częściowo i czy miało to związek ze wskazaniem przez ten organ w kolejnych pismach nowego terminu podjęcia kolejnych czynności, innym razem nowego terminu zakończenia postępowania. Nadto wskazuje, że te same okoliczności stanowiły przyczynę niezałatwienia sprawy przez organ w terminie i wskazywane były w pismach do stron postępowania. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ centralny do załatwienia sprawy w związku ze źródłowym wnioskiem A. F. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co wobec braku pewności, kiedy otrzyma on akta z WSA w Krakowie, zobowiązuje w praktyce go do rozpoznania wniosku strony skarżącej wyłącznie na podstawie pism strony. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że organ centralny akta sprawy otrzymał 10 września 2020 r., zatem już po wydaniu zaskarżonego wyroku.
Do akt sprawy dołączono decyzję GINB z [...] października 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Wobec zrzeczenia się rozprawy przez stronę skarżącą kasacyjnie i braku żądania rozpoznania tej sprawy przez inne strony postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa).
W ocenie Sądu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
A. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, w tym zakresie w jakim uznając zaistnienie bezczynności zobowiązał GINB do wydania aktu w oznaczonym w pkt I. sentencji swego wyroku terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność GINB należało rozstrzygnąć zasadniczą kwestię – czy brak dysponowania aktami administracyjnymi sprawy, w których znajdować się miała zapadła decyzja MWINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB, co do których A. F. domagał się stwierdzenia ich nieważności – ekskulpuje GINB od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu źródłowego wniosku strony skarżącej. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonuje, że sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od jednoznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii.
Po drugie, sąd pierwszej instancji, jak również organ skarżący kasacyjnie nieprecyzyjnie, biorąc pod uwagę realia przedmiotowej sprawy, posługują się określeniem "akta sprawy". Nie wiadomo zatem, a co trafnie eksponowano w zarzutach skargi kasacyjnej, czy sądowi a quo zobowiązującego organ centralny w pkt I sentencji wyroku, do wydania aktu w terminie 30 dni (a nie w terminie miesiąca, jak odmiennie na s. 6 uzasadnienia tegoż wyroku podano – uwaga Sądu) od dnia doręczenia odpisu prawomocnego tegoż wyroku wraz z "aktami sprawy", chodziło o wyznaczenie terminu w taki sposób, że pod użytym zwrotem rozumiał jedynie akta nadesłane mu przez GINB w związku ze skargą na bezczynność, czy też akta MWINB, o nadesłanie których ubiegał się przed wydaniem wyroku przez sąd wojewódzki kilkukrotnie i bezskutecznie GINB. Organ skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym naprowadza, że akta z decyzjami MWINB i PINB otrzymał już po wydaniu zaskarżonego przez siebie wyroku.
Po trzecie, skoro w wyroku WSA w Warszawie stwierdzono bezczynność organu centralnego, w uzasadnieniu tego orzeczenia należało – nawiązując do maksymalnych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, ujętych w przepisach art. 35 K.p.a. – ustalić precyzyjnie jaki czasookres trwania postępowania nieważnościowego przyjął sąd pierwszej instancji. Takiej precyzji nie wyczerpuje stwierdzenie sądu wojewódzki sprowadzające się do odliczenia czasu zawieszenia postępowania przed GINB oraz okresu zawieszenia biegu terminów procesowych związanego z uCOVID-19. Wskazanie w wyroku, że "częściowo należało też uwzględnić przedłużenie terminu na podstawie art. 36 § 1 K.p.a." nie pozwala w żaden sposób zidentyfikować, o jakie okresy czasu sądowi pierwszej instancji chodzi, kwantyfikator "częściowo" trudno uznać za pozwalający na identyfikację sposobu rozumowania sądu a quo. W tych okolicznościach przyjdzie stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli, to zaś przekonuje o skuteczności skargi kasacyjnej organu centralnego w roztrząsanym zakresie.
B. W następstwie powyższych uwag, trafny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in. to, że wyrok sąd administracyjny wydaje na podstawie akt sprawy. W aktach tych znajdują się pisma kierowane przez GINB do WSA w Krakowie w kwestii udostępnienia akt administracyjnych MWINB, w celu rozpoznania wniosku A. F. o stwierdzenie nieważności oznaczonych decyzji terenowych organów nadzoru budowlanego, jak również pisma kierowane do strony postępowania administracyjnego w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji uznał za wyłączający stan bezczynności czy przewlekłości "w zasadzie" okres zawieszenia postępowania (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), eksponując jednak, że obowiązkiem organu było "monitorowanie postępowanie przed WSA w Krakowie". Trudno ustalić, o jakim "monitorowaniu" i którego postępowania przed WSA w Krakowie miała dotyczyć powyższa uwaga sądu wojewódzkiego, nie wyjaśniono ponadto, czy działania organu centralnego – jak wynika z ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji – polegające na zwracaniu się do WSA w Krakowie o żądane akta siedmiokrotnie (podkreślenie Sądu), nie stanowiły owego "monitorowania".
Nie udzielając odpowiedzi na zasadniczy, uprzednio wyłuszczony w pkt. B niniejszego uzasadnienia, problem – czy brak źródłowych akt administracyjnych, w których znajdować miały się decyzje terenowych organów nadzoru budowlanego, a wobec których skarżący domagał się stwierdzenia ich nieważności, powodował nakaz odliczenia okresu oczekiwania na te akta od terminu załatwienia sprawy przez GINB, jak również "częściowo" uznając, na co wskazują także uprzednio przywołane motywy skarżonego wyroku, skuteczność zawiadomień w trybie art. 36 § 1 K.p.a., za usprawiedliwiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa poprzez pominięcie części akt sprawy w swych ustaleniach co do uznania bezczynności GINB.
C. W konsekwencji powyższych uwag za skuteczny uznać wypadnie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa.
D. Na marginesie powyższych uwag wypadnie podnieść, że w przepisach K.p.a. w odniesieniu do konstrukcji z art. 36 § 1 K.p.a. nie posłużono się określnikiem o "przedłużaniu" terminu załatwienia sprawy. Tam zawarta konstrukcja traktuje o wyznaczeniu "nowego terminu załatwienia sprawy", a obowiązek organu zawiadomienia o nim ciąży na organie także w przypadku zwłoki z przyczyn od niego niezależnych (por. art. 36 § 2 K.p.a.). Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określone w art. 35 § 3 K.p.a. mają charakter terminów maksymalnych, na co wskazuje użyta fraza "nie później niż". Upatrywanie przez sąd administracyjny w konstrukcji art. 36 § 1 K.p.a. możliwości tzw. "przedłużenia terminu" załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, który jest wszak ustawowo określony jako maksymalny, może wprowadzać w błąd podmioty mniej zorientowane w konstrukcjach ogólnego postępowania administracyjnego odnośnie kompetencji organu administracji publicznej. Taka praktyka nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści przepisu art. 36 § 1 K.p.a.
E. Przedwczesne natomiast, uwzględniając powyższe wywody, jest odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1a Ppsa.
F. Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie uwzględni stanowisko zaprezentowane w motywach niniejszego wyroku, ustalając w pierwszej kolejności czasookres trwania postępowania przed GINB, rozstrzygając przy tym zasadniczą kwestię – czy brak źródłowych akt terenowych organów nadzoru budowlanego stanowił opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu centralnego (art. 35 § 5 K.p.a. in fine), przeanalizuje czynności dokonywane przez GINB w celu pozyskania powyższych akt od WSA w Krakowie, a swoje stanowisko uzasadni w sposób uwzględniający obowiązki sądu wynikające z dyspozycji art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki ponownie orzekając w sprawie weźmie pod rozwagę okoliczność wynikającą z akt, a mianowicie wydanie w postępowaniu nieważnościowym decyzji przez GINB w dniu [...] października 2020 r.
G. Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku w oznaczonej części i przekazaniu sprawy WSA w Warszawie w tym zakresie do ponownego rozpoznania.
H. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.