Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2927/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 855/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 20 § 1, art. 34 § 4 i 5, art. 35, art. 59 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej u.p.e.a), po rozpatrzeniu wniosków oraz zarzutów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, odmówił: 1) uwzględnienia zarzutów z art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 10 u.p.e.a., 2) wstrzymania czynności egzekucyjnych, 3) umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], zezwolił Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego na części działki nr A położonej w obrębie 2-06-07 w Warszawie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełniono i sprostowano decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. Dalej, zaznaczył, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. nr 42, poz. 340 ze zm.) nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji: 1) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna;

2) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Do egzekucji obowiązków wynikających z ww. decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie, organ podał, iż w związku z informacją uzyskaną od Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]", iż [...] Sp. z o.o. w Warszawie nie wydała przedmiotowych lokali, Wojewoda Mazowiecki zgodnie z przepisami art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnieniem z dnia 26 lipca 2012 r. (data doręczenia 26 lipca 2012 r.) wezwał [...] Sp. z o.o. w Warszawie do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania lokali położonych w budynku Terminala 1 Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie przy ul. Żwirki i Wigury 1, oznaczonych jako lokal użytkowy o numerze technicznym 1, o powierzchni 121,50 m² oraz lokal użytkowy o numerze technicznym 2 o powierzchni 120,60 m², pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] (data doręczenia 7 sierpnia 2012 r.), wezwał [...] Sp. z o.o. w Warszawie do wydania przedmiotowych lokali, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego ich odebrania w dniu 14 sierpnia 2012 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone wraz z odpisem tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2012 r., nr [...]. W dniu 10 sierpnia 2012 r. pełnomocnik [...] Sp. z o.o. złożył wnioski oraz zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W 6 odrębnych pismach złożono zarzuty z art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 10 u.p.e.a. Dodatkowo każde z pism zawierało wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewoda Mazowiecki odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów. I tak, organ nie uwzględnił zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. (zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym). Wskazał, że co prawda, tytuł wykonawczy nie jest źródłem obowiązku administracyjnego, nie mniej taki obowiązek tytuł precyzuje na potrzeby egzekucji administracyjnej. Stwierdził, że zgodnie z art. 3 par. 1 u.p.e.a. źródłem obowiązku jest natomiast orzeczenie administracyjne (decyzja lub postanowienie) albo przepis prawa. W rozpatrywanym wypadku obowiązek administracyjny expressis verbis wynika z pkt 6 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniska użytku publicznego (po uzupełnieniu). To rozstrzygnięcie z kolei stanowi powielenie zapisu art. 26 ust. 2 specustawy określającego skutki nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rezultacie obowiązek określony w tytule ma swoje podłoże w decyzji. Za bezzasadny uznał także zarzut z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. (zarzut braku wymagalności obowiązku), wskazując, że w pkt 6 decyzji z dnia [...] lipca 2012r. określono obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokalu. Zaznaczył przy tym, że jakkolwiek określenie "niezwłocznie" nie ma charakteru wymiernego, ścisłego, to w świetle wykładni literalnej termin ten oznacza w jak najkrótszym czasie, bez zwlekania. Tak więc wymagalność obowiązku została określona. Twierdzenie jakoby termin wymagalności obowiązku jeszcze nie nadszedł jest kuriozalne i przeczy istocie rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, jak sama nazwa wskazuje, uprawnia do wykonania decyzji w sytuacji gdy nie jest ona ostateczna. Z kolei zwrot z art. 26 ust 2 pkt 2 specustawy, "w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące" określa moment graniczny (końcowy), w którym ma nastąpić wydanie, opróżnienie. Tym samym zapewnia się inwestorowi czy organowi wydającemu decyzję swego rodzaju elastyczność w określeniu momentu wykonania obowiązku. Wojewoda Mazowiecki nie podzielił również zarzutu z art. 33 pkt 3 i 4 u.p.e.a. (zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz zarzut błędu co do osoby zobowiązanego). W tym kontekście, organ przywołał komentarz do art. 17 specustawy drogowej, zaznaczając, że art. 26 specustawy lotniskowej został wzorowany na art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazał, iż skutki rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń nie zostały odniesione przez ustawodawcę do konkretnie oznaczonych podmiotów. Oznacza to, że ustawodawca odniósł ten skutek wobec każdego, kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń objętych skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie wyklucza to jednak dopuszczalności nadania przez organ orzekający omawianego rygoru tylko określonej części decyzji - zwłaszcza w odniesieniu jej skutków do określonego tylko obszaru w ramach całości terenu projektowanej inwestycji. W rezultacie specustawa nie obliguje organu do ścisłego określenia zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego. Odnosi się on do wszystkich podmiotów mających władztwo w jakiejkolwiek formule prawne nad nieruchomościami znajdującymi się w sferze realizacji inwestycji lotniskowej. Odmienne stanowisko musiałoby być równoznaczne z tym, że w decyzji nie sposób byłoby określić wszystkich podmiotów zobowiązanych, albowiem wystarczyłoby nawet przypadkowe wejście w posiadanie nieruchomości objętej inwestycją przez jakąkolwiek osobę, nawet nie posiadającą tytułu prawnego i wtedy trzeba byłoby ująć w decyzji. Doprecyzowanie w tytule wykonawczym podmiotu zobowiązanego ma na celu skierowanie egzekucji jedynie do tych podmiotów, które nie chcą się dobrowolnie poddać egzekucji. Za chybiony organ uznał także zarzut z art. 33 pkt 6 i 10 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.). Zaznaczył, iż przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie: 1) czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, 2) czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony, 3) czy doręczone zostało upomnienie. Wojewoda Mazowiecki, w odniesieniu do powyższego, wskazał, iż dopuszczalność egzekucji wynika z art. 18 ust. 1 specustawy lotniskowej, zaś upomnienie zostało doręczone w dniu 26 lipca 2012 r. Odnosząc się zaś do prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego podniósł, iż zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast art. 26 § 2 u.p.e.a wskazuje, że wzór o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Właściwym rozporządzeniem określającym wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. (Dz.U. nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zgodnie z § 39 ww. rozporządzenia (wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002 r. - Dz.U nr 9 poz. 106) w załączniku nr 24 określony zostaje wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozporządzenie to wraz z załącznikami wzorów tytułów wykonawczych jest aktem prawnym aktualnie obowiązującym, do którego wierzyciel zgodnie art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a. jest zobowiązany się stosować. Organ wskazał, iż Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w rubryce D. pkt 25 jasno skonkretyzował obowiązek podlegający egzekucji. Brak odwołania się do postanowienia uzupełniającego pkt 6 decyzji wynika jedynie z ograniczenia miejsca w rubryce 24 co nie oznacza, że zobowiązany nie był świadomy wydania postanowienia uzupełniającego, na co wskazuje chociażby treść postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., wzywającego do wydania lokali (art. 143 § 1 u.p.e.a.). W zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych organ wskazał, że zgodnie z art. 35 u.p.e.a. wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia uzasadnionego wypadku, tym bardziej że art. 18 ust. 2 specustawy lotniskowej nakłada obowiązek wyegzekwowania obowiązku. W kwestii zaś wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, iż wnioskowaną podstawą umorzenia jest art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - przesłanki nieistnienia obowiązku oraz brak jego wymagalności. Stwierdził, iż przywołane przesłanki są tożsame z podniesionymi zarzutami z art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a., których organ nie uwzględnił, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, składając zażalenie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 18 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, za całkowicie bezzasadny uznał podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji. Wskazał, iż egzekucja administracyjna podlegała reżimowi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie nie zachodziły ujemne przesłanki procesowe, które czyniłyby wszczęte postępowanie egzekucyjne niedopuszczalnym, bowiem wierzyciel, którym w przedmiotowym postępowaniu był Wojewoda Mazowiecki, będąc jednocześnie organem egzekucyjnym na podstawie art. 26 § 4 u.p.e.a., przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu egzekucyjnego, który odpowiada wymogom art. 27 ustawy. Za chybiony organ uznał także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 690 k.c. Podkreślił, iż w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując prowadzenie postępowania egzekucyjnego, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w przepisie art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrywania zarzutów.

Dodatkowo organ zaznaczył, iż zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych, podniesione przez Spółkę w zażaleniu, skupiły się nie na samej polemice z prawidłowością ww. postanowienia Wojewody, w kontekście zaistnienia podstaw wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ale również na kwestionowaniu słuszności uregulowań samej specustawy lotniskowej, w tym podważeniu konstytucyjności jej zapisów oraz prawidłowości decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], wydanej na podstawie przepisów ww. specustawy i stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku. Minister wskazał, iż decyzja pozostaje w obiegu prawnym, podlega wykonaniu i jej zasadność nie może być podważana w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem istnieje w nim zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom Spółki istnieje akt administracyjny, z którego wynika obowiązek wydania na rzecz inwestora wskazanych lokali użytkowych.

Obowiązek ten został skonkretyzowany w punkcie 6 decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., który w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji zobowiązuje do niezwłocznego opróżnienia lokali i innych pomieszczeń znajdujących się na obszarze nieruchomości wskazanej w decyzji. Powyższe wynika bezpośrednio z art. 26 ust. 1 i 2 specustawy lotniskowej. Organ odwoławczy wskazał, że skutki rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń nie zostały w ustawie z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego odniesione do konkretnie oznaczonych podmiotów. Oznacza to, że ustawodawca odniósł ten skutek wobec każdego, kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń.

Dlatego też skierowanie przez Wojewodę Mazowieckiego tytułu wykonawczego do Spółki było działaniem jak najbardziej prawidłowym i uzasadnionym. Mając na względzie treść art. 26 § 1 u.p.e.a., że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór, o którym mowa w § 1 ww. przepisu, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Organ uznał, iż kwestionowany tytuł wykonawczy zawierał wymagane we wskazanym przepisie elementy i został sporządzony według wzoru TYT - 3, określonego w załączniku nr 24 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. W rubryce nr 24 tytułu wykonawczego nie wskazano wprawdzie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., uzupełniającego decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...], jednak podkreślił, że wskazane w tytule wykonawczym numery decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] jednoznacznie wskazują i identyfikują akt administracyjny, w którym określono dochodzony w drodze egzekucji obowiązek wydania lokali i pomieszczeń.

Organ zaznaczył, iż źródłem egzekwowanego w stosunku do spółki [...] obowiązku jest punkt 6 decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. Tak skonstruowana decyzja administracyjna została zatem skonkretyzowana pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Przedmiotem obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] jest wydanie wszelkich lokali i pomieszczeń znajdujących się na obszarze wskazanej w decyzji nieruchomości. Wskazanie, że obowiązek ten dotyczy lokali i pomieszczeń znajdujących się na działce przeznaczonej pod ww. inwestycję w sposób wystarczający, w ocenie Ministra, precyzuje treść uprawnienia przyznanego inwestorowi.

Natomiast podmiotami zobowiązanymi do wydania pomieszczeń i lokali są wszyscy ich posiadacze. Powyższe wynika z istoty specustawy lotniskowej, która przewiduje, że przedmiotowy obowiązek dotyczy każdego podmiotu będącego aktualnym posiadaczem pomieszczeń i lokali. Konkretyzacja podmiotowa dokonana w decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] była zgodna z przepisami specustawy lotniskowej, poprzez wskazanie na podmioty posiadające lokale i pomieszczenia zlokalizowane w budynku Terminalu 1 Portu Lotniczego im. F. Chopina Warszawie. Minister ustosunkowując się do podnoszonego przez Spółkę zarzutu dotyczącego naruszenia art. 33 pkt 3 i 4 u.p.e.a., uznał go za całkowicie bezzasadny. Wskazał, iż w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, iż zarzut błędu co do osoby zobowiązanego winien jedynie dotyczyć kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. ma przeciwdziałać skierowaniu egzekucji do osoby, która de facto i de iure nie jest zobowiązana do wykonania określonego obowiązku.

Organ powołał się także na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 416/09. Oznacza to, że za zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym należy uważać adresata obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej (lub innych aktów bądź tytułów wymienionych w art. 3 i 3a ustawy o postępowaniu administracyjnym), który nie wykonał w terminie tego obowiązku". Jednocześnie zaznaczył, iż z art. 144 u.p.e.a. wynika, że egzekucję stosuje się w celu usunięcia z nieruchomości (lokalu, pomieszczenia) zarówno określonych osób, jak i rzeczy, które się tam znajdują. Organ zwrócił również uwagę na jednoznaczną dyspozycję art. 141 u.p.e.a., zgodnie z którym "Jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi.

Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu". W tytule wykonawczym jako podmiot zobowiązany wskazana została spółka [...], która była najemcą ww. lokali, zatem nie nastąpił błąd co do osoby zobowiązanego, albowiem Spółka, na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...], jest zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z tejże decyzji. Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia przepisu art. 33 pkt 6 i 10 u.p.e.a. Organ stwierdził, iż upomnienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., zostało doręczone Spółce w tym samym dniu.

Ponadto, wbrew twierdzeniu Spółki, tytuł wykonawczy prawidłowo wskazuje, jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...]. Odnosząc się do kwestii przywołania w rubryce Nr 25 tytułu wykonawczego art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., Minister podniósł, iż istotnie organ błędnie wskazał na treść ww. przepisu. Jakkolwiek jednak organ egzekucyjny niezasadnie przywołał ww. artykuł to pozostaje to bez wpływu na konieczność wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 59 § 1 pkt 2, 3, 4 oraz 7 u.p.e.a., Minister uznał, iż jest on bezzasadny.

Ponadto, Minister, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, iż nie znajduje on uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Przy czym organ odwoławczy zauważył, iż organ egzekucyjny nie miał obowiązku rozpatrywać zarzutów dotyczących meritum sprawy zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...], z której wynika egzekwowany obowiązek, gdyż wówczas stałby się III instancją oraz wykroczyłby poza zakres prowadzonego przez siebie postępowania. Nadto, zaznaczył, iż Spółka nie wskazała, aby naruszenie zarzuconych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, iż celem egzekucyjnego postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Przedmiotowe postępowanie toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w ar. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a.

Ponadto Sąd wskazał, iż zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów czyni czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Postępowanie administracyjne toczy się więc tylko w ramach zgłoszonych zarzutów i które to zostały zgłoszone, w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie powołała zarzuty oparte na art. 33 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 10 u.p.e.a. W kontekście powołanych przez stronę skarżącą zarzutów oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdził, iż zasadnie oddalono zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, zasadnie nie uwzględniono zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. (zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym), gdyż tytuł wykonawczy nie jest źródłem obowiązku administracyjnego, a jedynie taki obowiązek precyzuje na potrzeby egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 3 § 1 u.p.e.a. źródłem obowiązku jest decyzja, postanowienie lub przepis prawa. W niniejszym przypadku, obowiązek ten został skonkretyzowany w punkcie 6 decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., który w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji zobowiązuje do niezwłocznego opróżnienia lokali i innych pomieszczeń znajdujących się na obszarze nieruchomości wskazanej w decyzji.

Powyższe wynika również, jak zasadnie wskazał organ, bezpośrednio z art. 26 ust. 1 i 2 specustawy lotniskowej. Decyzja, o której mowa w ust. 1: 1) uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

1. 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń w terminie nie dłuższym niż 4 miesiące od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna;
2. 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Sąd zaznaczył, że żaden z przepisów specustawy lotniskowej nie nakłada na Wojewodę Mazowieckiego obowiązku wymienienia w rozstrzygnięciu danych technicznych, identyfikujących konkretnie każde z pomieszczeń, które ma zostać wydane w związku z planowaną inwestycją. Natomiast wskazanie, że obowiązek ten dotyczy lokali i pomieszczeń znajdujących się na działce przeznaczonej pod ww. inwestycję w sposób wystarczający precyzuje treść uprawnienia przyznanego inwestorowi. Nie może nadto, ujść uwadze, iż dokonując interpretacji przepisu art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nie można pominąć treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z powyższej regulacji wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej istniejącej decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo także organ nie uwzględnił zarzutu z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. (zarzut braku wymagalności obowiązku). Przesłanką stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest, w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, uprzednie ustalenie, że decyzja nakładająca określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. W niniejszym przypadku ziścił się ten drugi warunek, albowiem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznaczało to, że decyzja podlegała wykonaniu od razu po jej wydaniu. Skutkiem opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności była więc jej natychmiastowa wykonalność w zakresie wydania posiadania nieruchomości, w tym opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń przez dotychczasowego jej właściciela i odpowiednio przez jej dotychczasowego użytkownika, a także przez każdego innego posiadacza nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem judykatury, wymagalności obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż wiążące jest dla niego oświadczenie wierzyciela złożone w tytule wykonawczym, że obowiązek ten jest wymagalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 945/11). Organ odwoławczy, prawidłowo podkreślił, że skutki rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń nie zostały w ustawie z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego odniesione do konkretnie oznaczonych podmiotów. Oznacza to, że ustawodawca odniósł ten skutek wobec każdego, kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń. Dlatego też skierowanie przez Wojewodę Mazowieckiego tytułu wykonawczego do Spółki było działaniem jak najbardziej prawidłowym i uzasadnionym, albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że [...] Sp. z o. o. była najemcą lokali na podstawie zawartych z inwestorem tj. Przedsiębiorstwem Państwowe "[...]" umów najmu z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] września 2008 r. W ocenie Sądu, zasadnie także organ egzekucyjny nie uwzględnił zarzutów z art. 33 pkt 3 i 4 u.p.e.a. (zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz zarzut błędu co do osoby zobowiązanego). Podnosząc te zarzuty, strona skarżąca wskazała, iż Wojewoda Mazowiecki dokonał konkretyzacji obowiązku wydania nieruchomości pod względem przedmiotowym i podmiotowym dopiero w tytule wykonawczym. Podniosła, że tytuł wykonawczy wprawdzie wskazuje przepisy ustawy lotniskowej, a więc podstawę prawną do dokonania konkretyzacji obowiązku wydania nieruchomości, ale nie wskazuje jednak aktu administracyjnego, w którym ta konkretyzacja nastąpiła (poza numerem decyzji i datą jej wydania). Wskazano również na błędną podstawę prawną egzekucji, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Sąd I instancji stwierdził, iż organ egzekucyjny przywołał właściwe przepisy prawne, ustalające obowiązek egzekucyjny, tj. art. 18 ust. 1, art. 26 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Akt administracyjny, stanowiący podstawę prawną obowiązku również został przywołany. Wprawdzie w rubryce 24 tytułu wykonawczego nie skonkretyzowano organu, który wydał decyzję, ale oczywistym jest, że chodziło o decyzję lotniskową, tj. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Ponadto, w rubryce 25 tytułu wykonawczego organ wskazał, iż treść obowiązku nałożona jest stosownie do decyzji "Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (...) uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r." Przedmiotem obowiązku wynikającego z ww. decyzji jest wydanie wszelkich lokali i pomieszczeń znajdujących się na obszarze wskazanej w decyzji nieruchomości. Obowiązek pod względem przedmiotowym został również uszczegółowiony, poprzez wskazanie, iż dotyczy: lokali użytkowych o numerze technicznym 1 oraz 2. W ocenie Sądu I instancji, nawet bez tego zapisu, obowiązek zawarty w tytule wykonawczym byłby jasno skonkretyzowany, mając na uwadze powyższe. Sąd wyjaśnił, iż specustawa lotniskowa nie konkretyzuje podmiotów do których odnosi się obowiązek w postaci wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Oznacza to, że ustawodawca odniósł ten skutek wobec każdego, kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń objętych skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, iż zarzut błędu co do osoby zobowiązanego winien jedynie dotyczyć kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. ma przeciwdziałać skierowaniu egzekucji do osoby, która de facto i de iure nie jest zobowiązana do wykonania określonego obowiązku. Zobowiązanym w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Oznacza to, że za zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym należy uważać adresata obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej (lub innych aktów bądź tytułów wymienionych w art. 3 i 3a u.p.e.a.), który nie wykonał w terminie tego obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 416/09). Obowiązek wydania nieruchomości, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję celu publicznego, dotyczy każdej osoby znajdującej się w posiadaniu, czy to samoistnym, czy też zależnym nieruchomości (całości lub części terenu) podlegającej wywłaszczeniu. W tytule wykonawczym jako podmiot zobowiązany wskazana została spółka [...], która była najemcą lokali, na terenie nieruchomości objętej inwestycją, zatem nie nastąpił błąd co do osoby zobowiązanego, Spółka, na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], była zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z tejże decyzji. Odnośnie przywołania w tytule wykonawczym błędnej podstawy prawnej egzekucji, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Sąd uznał, iż okoliczność ta pozostaje bez większego wpływu na konieczność wykonania obowiązku, albowiem przepis ten nie kreuje dla podmiotu zobowiązanego jak i organu egzekucyjnego określonego zachowania się bądź uprawnienia w toku postępowania egzekucyjnego. Ponadto tytuł wykonawczy został wystawiony według obowiązującego wzoru, który został ustalony na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Zasadnie także organ egzekucyjny nie uwzględnił zarzutów z art. 33 pkt 6 i 10 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.). Zgodnie z doktryną przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinno obejmować przede wszystkim ustalenie, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie istnieje w obrocie prawnym wykonalna decyzja (opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności), z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. W tytule wykonawczym wskazano podstawę prawną tego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] lipca 2012 r. Tytuł wykonawczy zawiera wymagane w art. 27 u.p.e.a. elementy i jak wyżej wskazano został sporządzony według wzoru, określonego w powołanym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. (załącznik nr 24 do rozporządzenia). Wprawdzie w rubryce nr 24 tytułu wykonawczego nie wskazano postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lipca 2012 r. uzupełniającego decyzję, jednakże na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazane w tytule wykonawczym numery decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] jednoznacznie wskazują i identyfikują akt administracyjny, w którym określono dochodzony w drodze egzekucji obowiązek wydania lokali i pomieszczeń. Nadto z treści tytułu wykonawczego wynikało jednoznacznie, co stanowiło podstawę prawną obowiązku oraz jaki akt normatywny był podstawą wydania decyzji. W ocenie Sądu, nie można też postawić organowi zarzutów naruszenia prawa, poprzez brak wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz odmowę umorzenia postępowania z uwagi na treść art. 35 § 1 u.p.e.a. Z powyższej dyspozycji wynika, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem, nosi cechy uznaniowości. W rozpatrywanym przypadku organ stwierdził, iż brak jest uzasadnionych szczególnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem egzekucji, tym bardziej, że art. 18 ust. 2 specustawy lotniskowej nakłada konieczność wyegzekwowania obowiązku. We wniosku zaś o umorzenie postępowania strona skarżąca wskazała przesłanki tożsame z podniesionymi zarzutami, skoro więc organ nie uwzględnił zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 6, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż istotnym z punktu widzenia zarzutów strony jest to, że organ egzekucyjny rozpatrując zgłoszone zarzuty nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, która stanowi źródło egzekwowanego obowiązku, gdyż automatycznie stawałby się III instancją innego postępowania. Powyższe potwierdza art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjęcie poglądu "na tak" byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych postanowień (decyzji) poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi w tym wypadku w przepisach k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/GL 315/13). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., pomimo że nie istniał obowiązek, który był przedmiotem egzekucji w postępowaniu, w którym złożono przedmiotowy zarzut,
2. - 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu z art. 33 pkt 2 u.p.e.a., pomimo że obowiązek, który był przedmiotem egzekucji w postępowaniu, w którym złożono przedmiotowy zarzut – nawet gdyby uznać jego istnienie - był niewymagalny,
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 3 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu z art. 33 pkt 3 u.p.e.a., pomimo że treść obowiązku, który był przedmiotem egzekucji w postępowaniu, w którym złożono przedmiotowy zarzut, była określona niezgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r.;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 4 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu z art. 33 pkt 4 u.p.e.a., pomimo że podmiot przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, w którym złożono przedmiotowy zarzut, nie był podmiotem zobowiązanym na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r., a zatem zaistniał błąd co do osoby zobowiązanego,
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu z art. 33 pkt 6 u.p.e.a., pomimo że z przepisów wskazanych jako podstawa prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie, w której złożono przedmiotowy zarzut wynikało, że egzekucja administracyjna była niedopuszczalna,
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie w sytuacji, w której zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia zarzutu z art. 33 pkt 10 u.p.e.a., pomimo że wystawiony przez Wojewodę Mazowieckiego Tytuł Wykonawczy nr [...], na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne w toku którego zgłoszono przedmiotowy zarzut, nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 oraz pkt 6 u.p.e.a., oraz naruszenie prawa materialnego tj.:
7. - art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012r. o odmowie uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., pomimo że nie istniał obowiązek egzekwowany w postępowaniu, w toku którego zgłoszono przedmiotowy zarzut,
8. - art. 33 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012r. o odmowie uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 2 u.p.e.a., pomimo że obowiązek egzekwowany w postępowaniu, w toku którego zgłoszono przedmiotowy zarzut - nawet gdyby uznać, że istniał - nie był wymagalny,
9. - art. 33 pkt 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012r. o odmowie uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 3 u.p.e.a., pomimo że egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią orzeczenia administracyjnego, z którego miał wynikać, tj. z treścią decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r.,
10. - art. 33 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Transportu- Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012r. o odmowie uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 pkt 4 u.p.e.a., pomimo że podmiot przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne w toku którego zgłoszono przedmiotowy zarzut, nie był zobowiązany na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełnionej postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto, wniesiono o połączenie sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej do łącznego rozpoznania ze sprawą ze skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2242/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazują na to m.in. jej elementy konstrukcyjne, do których zalicza się w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie art. 176 p.p.s.a. W omawianym środku zaskarżenia należy zatem wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd administracyjny I instancji.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez skarżącego kasacyjnie podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i z własnej inicjatywy korygować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na ocenie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a., jednakże sposób ich sformułowania powoduje, iż są praktycznie tożsame, a więc Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do postawionych zarzutów bez podziału na w/w podstawy prawne.

Na wstępie dwie kwestie, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Pierwsza podstawowa kwestia, która nie nastręczała żadnych wątpliwości zarówno organom rozstrzygającym sprawę jak i Sądowi I instancji to, że organ egzekucyjny rozpatrując zgłoszone zarzuty nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, która stanowi źródło egzekwowanego obowiązku, gdyż automatycznie stawałby się III instancją innego postępowania. Powyższe potwierdza art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjęcie poglądu "na tak" byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych postanowień (decyzji) poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi w tym wypadku w przepisach k.p.a.

Natomiast druga kwestia, która również ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to ustalenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2242/13 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż skarżąca kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie — budynku Terminala 1" nie miała przymiotu strony. W uzasadnieniu w/w orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Redakcja przepisu art. 26 ust.2 cytowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż skutki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci wydania nieruchomości, opróżnienia lokali nie zostały przez ustawodawcę odniesione do konkretnie oznaczonych podmiotów.

Oznacza to że ustawodawca odniósł skutek wobec każdego kto jest posiadaczem nieruchomości, lokalu, czy innych pomieszczeń objętych skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniskowej. Z tak skonstruowanej normy nie sposób wywodzić uprawnień strony dla każdego posiadacza nieruchomości, lokalu, pomieszczenia, znajdujących się na terenie objętym decyzją, w tym także dla osoby uprawnionej z tytułu najmu., dzierżawy, użyczenia. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego dotyczyła interesu prawnego [...] spółka z o.o. w Warszawie i to niezależnie od skuteczności wypowiedzenia umów najmu pomiędzy skarżącą spółką, a Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]"."

Wobec powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. mógł być wystawiony przeciwko skarżącej kasacyjnie na podstawie decyzji wojewody mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. Wszystkie więc zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące powyższe są nieuprawnione(zarzuty od 1-5 i 7-10). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż zarzuty 1 i 2 oraz 7 i 8 wzajemnie się wykluczają, bo albo obowiązek, który był przedmiotem egzekucji nie istniał albo nie był wymagalny.

Kwestia prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego nie nasuwa również żadnych wątpliwości i w tym zakresie ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd i instancji są prawidłowe. Tytuł wykonawczy został wystawiony według obowiązującego wzoru, który został ustalony na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Zasadnie także organ egzekucyjny nie uwzględnił zarzutów z art. 33 pkt 6 i 10 u.p.e.a. (niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz zarzut niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny przeprowadzając z urzędu badanie dopuszczalności egzekucyjnej powinien przede wszystkim ustalić, czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.).

W niniejszej sprawie istnieje w obrocie prawnym wykonalna decyzja (opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności), z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. W tytule wykonawczym wskazano podstawę prawną tego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 26 lipca 2012 r. Tytuł wykonawczy zawiera wymagane w art. 27 u.p.e.a. elementy i jak wyżej wskazano został sporządzony według wzoru, określonego w w/w powołanym rozporządzeniu. Wprawdzie w rubryce nr 24 tytułu wykonawczego nie wskazano postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. uzupełniającego decyzję, jednakże na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazane w tytule wykonawczym numery decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] jednoznacznie wskazują i identyfikują akt administracyjny, w którym określono dochodzony w drodze egzekucji obowiązek wydania lokali i pomieszczeń. Nadto z treści tytułu wykonawczego wynikało jednoznacznie, co stanowiło podstawę prawną obowiązku oraz jaki akt normatywny był podstawą wydania decyzji.

Odnośnie przywołania w tytule wykonawczym błędnej podstawy prawnej egzekucji, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. to prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż okoliczność ta pozostaje bez większego wpływu na konieczność wykonania obowiązku.

Należy również zauważyć, że błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że nie mógł być wobec niej wydany obowiązek wydania nieruchomości, ponieważ nie znajduje się ona na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Obowiązek taki wprost wynika z art. 8 ust. 1 pkt 6 specustawy, a rygor natychmiastowej wykonalności może tez być nadany wobec posiadaczy lokali znajdujących się na nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeciwna wykładnia mając na uwadze wszystkie przepisy specustawy jest nieuprawniona. Faktycznie rozdział III ustawy odnosi się do nieruchomości, które mają być nabyte pod inwestycję, ale należy mieć na uwadze również przepisy, szczególnie rozdziału I, który dotyczy nieruchomości, które nie muszą podlegać wykupowi, ponieważ stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Tak więc rozpatrując sprawę w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.