Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji ekologicznej na prawach strony.
W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie garaży wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku biurowego wraz z usługami [...] wraz garażem, na działkach [...]. Z wnioskiem o wydanie tej decyzji wystąpiła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka").
Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że organizacja ekologiczna może zgłosić chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, co wynika z art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 - dalej jako "ustawa środowiskowa"). Udziału społeczeństwa wymaga postępowanie, w którym przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko zgodnie art. 79 ustawy środowiskowej.
W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] maja 2012 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada interes prawny uzasadniający dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W postanowieniu o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, a zasięg oddziaływania przedsięwzięcia ograniczy się do najbliższego otoczenia miejsc jego realizacji.
Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w ogóle nie rozważyło, czy argumentacja wskazana przez Stowarzyszenie we wniosku z 4 czerwca 2012 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, wskazuje na interes prawny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji, z treści zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wynika jedynie, że zasadność stanowiska organu I instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, uzasadnione zostało tylko wydaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy postanowienia z [...] maja 2012 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Natomiast w zażaleniu Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację, która, w jego ocenie, uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze względu na ochronę wartości istotnych i ważnych ze społecznego, z punktu widzenia występowania zagrożeń dla środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie brak jest oceny argumentów Stowarzyszenia mających wskazywać na interes prawny. Z tego powodu Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi. W ocenie Spółki, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności po przeprowadzeniu wymaganego w sprawie postępowania dowodowego i rozważeniu istoty sprawy.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której ewentualne naruszenie przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1) lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadnione jest to celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (pkt 2). To ostatnie pojęcie nie ma jednak ustawowej definicji legalnej, a ponadto jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Dlatego też, jeżeli w sprawie nie ma zastosowania jako lex specialis art. 44 ustawy środowiskowej, ponieważ nie jest to postępowanie z udziałem społeczeństwa w rozumieniu tej ustawy, to nie zwalnia właściwego organu prowadzącego postępowanie od dokonania w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., co do oceny celowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu.
Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w istocie jedyną przesłanką odmowy dopuszczenia danej organizacji ekologicznej do udziału w takim postępowaniu administracyjnym nie może być tylko wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowienia z [...] maja 2012 r. nr [...] o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu ustalenia, że nie będzie ono negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, a także, że jego zasięg przestrzenny ograniczy się do najbliższego otoczenia.
Ponadto należy podkreślić, że organ odwoławczy nie rozważył w świetle art. 31 § 2 k.p.a., argumentów podniesionych przez Stowarzyszenie w zażaleniu z 9 lipca 2012 r., w którym szczegółowo uzasadniono przesłanki przemawiające za dopuszczeniem tej organizacji ekologicznej do udziału w tym postępowaniu ze względu na ważny interes społeczny (publiczny) ochrony środowiska, w szczególności dotyczący ochrony powietrza i ochrony przed hałasem na tym oznaczonym obszarze.
W niniejszej sprawie dotyczy to braku odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska Stowarzyszenia dotyczącego spełnienia przesłanek (kryteriów) dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu. Dotyczy to przede wszystkim spełnienia następujących kryteriów:
- - w sprawie występują wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, które powinny z tej przyczyny podlegać ochronie w tym postępowaniu administracyjnym;
- - w postępowaniu konieczna jest ochrona wartości istotnych dla funkcjonowania społeczności lokalnej w odniesieniu do przedmiotu postępowania;
- - występują określone zagrożenia dla środowiska na obszarze, na którym ma być realizowane dane przedsięwzięcie.
Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji sformułował dla organu odwoławczego jednoznaczne wytyczne co do dalszego postępowania, w świetle całego zebranego materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a.
Ponadto, w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.