Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 15/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi D. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej – p.p.s.a.) w pkt I zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z wniosku D. N. z 17 maja 2017 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia akt organowi; w pkt II stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w wysokości 700 złotych; w pkt IV zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz D. N. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na wyznaczeniu zbyt krótkiego terminu do wydania decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wykonania czynności powodujących wydłużenie toku postępowania ponad okres wskazany przez Sąd z uwzględnieniem pory roku w jakiej powinny odbywać się pomiary;
- 2. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłość postępowania organu nosiła charakter rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy istniały racjonalne przyczyny uzasadniające takie działanie organu pomimo, iż doszło do przekroczenia terminów na dokonanie czynności;
- 3. art. 149 § 2 p.p.s.a. skutkujące wymierzeniem organowi grzywny w sytuacji, gdy działanie organu wynikało z istnienia racjonalnych powodów do takiego postępowania i nie przemawiało za wymierzeniem organowi grzywny.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem nie naruszył przepisów wymienionych w jej podstawie, bowiem zasadnie orzekł o przewlekłości postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że miała ona charakter rażący oraz zobowiązując organ do wydania aktu w wyznaczonym terminie i wymierzając mu grzywnę w wysokości 700 zł.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje w bezczynności, ale podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; wyrok z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14; wyrok z 3 września 2013 r., II OSK 702/13; wyrok z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; wyrok z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskie, wyd. C.H. Beck 2014, s. 176).
Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Przypadkiem przewlekłości będzie też w określonych okolicznościach stan, w którym dojdzie do nieuzasadnionego niepodejmowania zawieszonego postępowania bądź nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. lub art. 140 o.p. (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., II OSK 1646/14).
Przede wszystkim zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, który oceniając przebieg postępowania na podstawie analizy akt nie znalazł usprawiedliwienia dla tak długotrwałego prowadzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz działania podejmowane przez organ w toku całego postępowania w okresie od maja 2017 r. do marca 2018 r. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych stanowiących podstawę oceny Sądu co do zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania.
Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niezasadny uzależnił bieg sprawy od czynności kontrolnych innego organu, podczas gdy powinien samodzielnie przeprowadzić czynności wyjaśniające w ramach własnych kompetencji. W szczególności Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że organ powiatowy powinien w niniejszej sprawie zastosować środki przewidziane w przepisie art. 81c Prawa budowlanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłużanie terminów na załatwienie niniejszej sprawy nie było połączone z realizacją istotnych czynności dowodowych, a działania podejmowane przez organ były nieefektywne i nie prowadziły do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podkreślenia wymaga okoliczność, że mimo zobowiązania PINB w K. przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r.) do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2018 r. - organ nie podjął w wyznaczonym czasie żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania.
Sąd Wojewódzki rozważył te wszystkie okoliczności, które wynikały z akt sprawy, dodatkowo biorąc pod uwagę stanowisko pełnomocnika PINB w K. złożone na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. wskazujące, że postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. został nałożony na inwestora obowiązek przeprowadzenia pomiarów hałasu do końca września 2018 r.
Należy podkreślić, że nawet skomplikowany charakter sprawy nie mógł usprawiedliwić tego, że w okresie od września 2017 r. do 9 maja 2018 r., a więc do daty wyrokowania, organ nie zakończył postępowania. Wprawdzie w dniu 30 marca 2018 r. PINB w K. wydał postanowienie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego zobowiązując inwestora do wykonania oceny technicznej instalacji wentylacji i klimatyzacji oraz przeprowadzenie badań pomiaru hałasu do końca września 2018 r. jednakże takie działanie przedłużyło postępowanie administracyjne o kolejne miesiące. Na marginesie należy zauważyć, że do akt sprawy zostało dołączone przez skarżącą postanowienie PINB w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. z którego wynika, że zmienił on własne postanowienie z dnia 30 marca 2018 r. poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej do dnia 29 marca 2019 r. oraz złożenia sprawozdania z badania pomiarów hałasu do dnia 16 sierpnia 2019 r.
Jednocześnie zauważyć należy, że organ nadzoru nie przedstawił argumentacji merytorycznej wskazującej na potrzebę uzależnienia wyniku sprawy wyłącznie od pomiarów hałasu z uwzględnieniem pory roku w sytuacji gdy nie jest to jedyny wyznacznik uciążliwości obiektu budowlanego dla zabudowy sąsiedniej. Wskazać trzeba, że czynności dowodowe podejmowane w postępowaniu administracyjnym powinny być ukierunkowane przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, przy czym organ nadzoru budowlanego powinien rozróżnić przedmiot niniejszej sprawy od postępowania prowadzonego przez organ Ochrony Środowiska. Tymczasem ze stanowiska organu powiatowego przedstawionego w sprawie, a także w skardze kasacyjnej nie wynika jaką organ miał koncepcję na rozpatrywanie przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza w jakim trybie miała być ona rozstrzygana.
W efekcie organ nie wykazał "racjonalnych przyczyn" uzasadniających tak znaczne przedłużenie postępowania. Tym samym postawione w tym zakresie zarzuty kasacyjne okazały się chybione.
Istotne znaczenie w sprawie miało to, że organ nie dochował terminu wyznaczonego postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r., w którym stwierdzone zostało, iż nieefektywne działania organu spowodowały przewlekłość postępowania. Co ważne, organ nie zintensyfikował swoich działań także po złożeniu skargi do WSA, w rezultacie czego po upływie dwumiesięcznego postępowania sądowego Sąd Wojewódzki musiał wyznaczyć termin na załatwienie wniosku. W takim stanie sprawy uprawnione było podjęcie przez Sąd Wojewódzki orzeczenia rozstrzygającego o tym, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku trafnie wskazano, że w rozpoznawanym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów normujących obowiązki organu administracji w zakresie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Organ w toku całego postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak też w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił w sposób wiarygodny i przekonujący przyczyn tak długotrwałego prowadzenia postępowania.
Dlatego zasadnie Sąd Wojewódzki nałożył na organ obowiązki określone w wyroku i orzekł o grzywnie w wysokości 700 zł, jako adekwatnej do stopnia zawinienia PINB w K. w nieterminowym rozpoznaniu sprawy.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony, bowiem nie poniosła ona żadnych kosztów postępowania podlegających zwrotowi zgodnie z art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.