Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 205/20, oddalił skargę J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez J. P. odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie, przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków produkcyjnych i zestawiarni dla realizacji nowej wanny szklarskiej U-płomiennej o wydajności 240 Mg/d, a także budowie budynków, budowli, obiektów liniowych, urządzeń technologicznych i infrastruktury towarzyszącej z nią związanych. Miejsce lokalizacji inwestycji: ul. [...], obręb [...], Gmina [...], dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], część działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...](zgodnie z załącznikiem graficznym).
Uzasadniając oddalenie skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w kontrolowanej sprawie zawiadomienie o powyższej decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie obwieszczenia, gdyż uczestniczyło w niej ponad 20 stron. Podstawę takiego sposobu zawiadomienia stanowił przepis art. 49a k.p.a. Dla skuteczności zawiadomienia dokonanego na podstawie art. 49a k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) przepis szczególny nie ustanawia żadnych przesłanek skuteczności zawiadomienia dokonanego w ten sposób;
- 2) w publicznym obwieszczeniu, innym publicznym ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej wskazano dzień, w którym nastąpiło to obwieszczenie, ogłoszenie lub udostępnienie;
- 3) od publicznego obwieszczenia, innego publicznego ogłoszenia lub udostępnienia pisma w Biuletynie Informacji Publicznej upłynęło 14 dni;
- 4) strony zostały uprzedzone na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób, przy czym "określony sposób" to forma przewidziana w art. 49 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe przesłanki zostały w kontrolowanej sprawie spełnione. Przepisy regulujące postępowanie, w którym wydaje się decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nie przewidują żadnych przesłanek skuteczności zawiadomienia dokonanego w sposób publiczny i nie określają one w sposób sztywny form tego zawiadomienia. W art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 293), określającym w jakim zakresie stosuje się przepisy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie znajduje się bowiem odesłanie do art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowiącego, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W związku z tym, że w przepisie w art. 49 § 1 k.p.a. – do którego odsyła art. 49a k.p.a. – ustawodawca wymieniając formy zawiadomienia publicznego nie użył koniunkcji, lecz alternatywy nierozłącznej, zasadnie się przyjmuje, że nie jest konieczne wykorzystanie wszystkich form zawiadomienia wskazanych w art. 49 § 1 k.p.a. Tym bardziej, iż w przypadku stosowania art. 49a k.p.a. nakładany jest na organ obowiązek uprzedzenia na piśmie stron o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób, a w konsekwencji nie zachodzi niebezpieczeństwo niezapewnienia stronie realnego i prawidłowego zapoznania się z treścią zawiadomienia. Niedołożenie przez stronę należytej staranności, aby zapoznać się z treścią tego pisma, nie może stanowić podstawy do oczekiwania od organu, iż wykorzysta on dalsze sposoby informowania o wydaniu decyzji przewidziane w art. 49 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu te, które zostały zastosowane w sprawie były wystarczające, aby gwarancje procesowe strony zostały zachowane. Skarżącemu pismo organu z dnia 23 lipca 2019 r., w którym poinformowano go, że zgodnie z art. 49a k.p.a. dalsze zawiadomienia o wydanej decyzji i innych czynnościach organu związanych z przedmiotowym postępowaniem następowało będzie w formie publicznego obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu oraz udostępnione zostanie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej www.bip.[...].pl., zostało doręczone w dniu 25 lipca 2019 r. Taki też sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji kończącej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy został zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Nastąpiło to bowiem na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz w BIP w dniu [...] sierpnia 2019 r., co zostało udokumentowane stosownymi zdjęciami i wydrukami ze strony internetowej, opatrzonymi adnotacjami pracownika tego urzędu. W obwieszczeniu zawarto informację o możliwości zapoznania się z treścią decyzji, podając miejsce oraz termin, w którym wskazana decyzja jest dostępna dla stron, ponadto zawarto prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Tym samym stosownie do treści art. 49 § 2 k.p.a. zasadnie organ odwoławczy uznał, iż 14-dniowy termin do uznania zawiadomienia za dokonane upłynął w dniu 12 września 2019 r. Termin natomiast do złożenia odwołania od decyzji rozpoczął bieg po upływie 14-dniowego terminu od publicznego obwieszczenia, tj. od dnia 12 września 2019 r. i upływał zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. z dniem 26 września 2019 r. Skarżący formalne odwołanie nadał w urzędzie pocztowym w dniu 5 listopada 2019 r. (niepodpisane) oraz w dniu 6 listopada 2019 r. (podpisane), tym samym z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Przywoływane przez organ odwoławczy pismo z dnia 7 października 2019 r. było w istocie wnioskiem skarżącego o przesłanie decyzji z dnia 26 sierpnia 2019 r., wyrażającym jedynie zamiar zaskarżenia decyzji, zresztą zostało ono nadane w dniu 8 października 2019r. a więc również po upływie terminu do zaskarżenia decyzji. Wobec tego trafnie Kolegium stwierdziło uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. na podstawie powołanego art. 134 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 k.p.a. Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wniosku o przywrócenie terminu nie można bowiem domniemywać. Także sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.
Zdaniem Sądu organ poczynił niezbędne ustalenia dla wydania zaskarżonego postanowienia. Przy czym nie było rolą tego organu - w świetle art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - stwierdzenie, kiedy skarżący powziął faktyczną wiedzę o wydanym rozstrzygnięciu, gdyż z punktu widzenia tych przepisów jest to okoliczność bez znaczenia. Skarżący odwołuje się w tym zakresie do terminu zastrzeżonego do złożenia nie odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania, którego bieg rozpoczyna od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).
Skargą kasacyjną J. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu postanowienia, które zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału sprawy i błędnym ustaleniu momentu, od którego biegł dla skarżącego termin na złożenie odwołania od decyzji.
Z uwago na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarżący zarzuca w niej błędne - z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - ustalenie przez organ II instancji daty, od której biegł skarżącemu termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy.
Przechodząc do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że doręczenie decyzji wydanej przez organ administracji rozpoznający sprawę w pierwszej instancji ma szczególnie doniosły skutek procesowy, ponieważ od dnia doręczenia tej decyzji rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Mając na uwadze okoliczność, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] została doręczona skarżącemu poprzez publiczne obwieszczenie przewidziane w art. 49 k.p.a., rozważania co do ustalenia daty, od której biegł skarżącemu termin do jej zaskarżenia, sprowadzały się do oceny skuteczności doręczenia skarżącemu powyższej decyzji w tym właśnie trybie.
W myśl art. 49a k.p.a. organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a., tj. poprzez publiczne obwieszczenie, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Zawiadomienie w takim przypadku jest skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49a zd. 3 w zw. z art. 49 § 2 k.p.a.). Decyzja jest publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania, czyli w dniu w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub np. we właściwej gazecie.
Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Ustawodawca w stosunku do wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia ustalił datę końcową, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 k.p.a. o decyzji się dowiedziały czy też się z decyzją zapoznały.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławcze, a wynikające z akt administracyjnych sprawy, że w postępowaniu toczącym się z wniosku S. [...] sp. z o.o. w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków produkcyjnych i zestawiarni dla realizacji nowej wanny szklarskiej U-płomiennej o wydajności 240 Mg/d, a także budowie budynków, budowli, obiektów liniowych, urządzeń technologicznych i infrastruktury towarzyszącej z nią związanych, na działkach [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz części działek nr [...][...], [...], [...], [...], [...],[...]i [...], przy ul. [...] obręb [...], Gmina [...], status strony przysługiwał więcej niż dwudziestu podmiotom.
Tym samym z mocy art. 49a k.p.a. były podstawy do zastosowania przez organ I instancji art. 49 k.p.a. odnośnie sposobu doręczania stronom decyzji i zawiadamiania o innych czynnościach. Jednocześnie organ ten z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2019r. (znak [...]) doręczonym skarżącemu dnia 25 lipca 2019r., poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 49a k.p.a. dalsze zawiadomienia o wydanej decyzji i innych czynnościach organu związanych z przedmiotowym postępowaniem będzie następowało w formie publicznego obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz udostępnione zostanie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej www.bip.[...].pl. Ziściły się tym samym w niniejszej sprawie przesłanki do uznania za prawidłowe zawiadomienia skarżącego o decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w trybie publicznego obwieszczenia przewidzianego w art. 49a k.p.a.
Przechodząc w dalszej kolejności do ustalenia daty zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji przez organ I instancji wskazać należy, iż jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku ze strony internetowej oraz oświadczenia pracownika Urzędu Gminy, organ ten obwieszczenie o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2019r. zamieścił na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej w dniu jej wydania, tj. [...] sierpnia 2019r. Tego samego dnia obwieszczenie takie zamieszczono na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy [...].
W związku z powyższym do skutecznego zawiadomienia o powyższej decyzji stron postępowania doszło w dniu 12 września 2019r., stanowiącym 14 dzień od dnia wywieszenia/opublikowania obwieszczenia. W tym też dniu zrealizowała się fikcja prawna doręczenia skarżącemu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. W konsekwencji wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał skarżącemu w dniu 26 września 2019 r. Złożone przez skarżącego czy to w dniu 5 listopada 2019 r. (nie podpisane) czy też 6 listopada 2019 r. (podpisane) odwołanie słusznie zatem uznane zostało za złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Ustalenia organu odwoławczego w powyższym zakresie nie naruszają wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy administracji obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności niedokonania ustaleń co do daty powzięcia przez skarżącego informacji o wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy podnieść należy, iż na organie nie spoczywał obowiązek ich dokonania. Dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczanej w trybie obwieszczenia nie ma bowiem znaczenia - jak już wyżej wskazano - to, kiedy adresat zawiadomienia faktycznie zapoznał się z treścią obwieszczonej decyzji. Każde doręczenie stronie decyzji - czy to bezpośrednio, czy też w drodze publicznego obwieszczenia - opiera się na domniemaniu, że strona zapoznała się z jej treścią.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnośnie wniosku S. [...] sp. z o.o. w [...] o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku uczestnika postępowania, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.